236022, г. Калининград
ул. Комсомольская 31

тел: (4012) 956684
тел: (4012) 954261

Ежемесячная газета "Ваше право в Калининграде" №1(37) январь 2010 г.

В нашей области - новый Устав

В конце прошлого года Калининградской областной Думой после 4-х лет работы была принята новая редакции Устава (Основного закона) Калининградской области. В правительстве прошла торжественная церемония подписания нового закона губернатором области Г. Боосом.

О работе над новой редакцией Устава, ее основных положениях рассказывает заместитель Председателя Уставного суда Калининградской области Григорий КОРНЮШЕНКОВ.

- Григорий Викторович, почему такое большое значение уделяется Уставу области?

- Это особый нормативный правовой акт, имеющий учредительный, основополагающий характер.

Устав является основным законом Калининградской области. Он обладает верховенством в системе регионального законодательства. Все иные правовые акты, которые принимаются на территории области органами государственной власти и органами местного самоуправления, должны соответствовать положениям Устава.

Определяя наряду с Конституцией РФ и на ее основе статус Калининградской области, непосредственно регулируя важнейшие общественные отношения, Устав одновременно выступает и в качестве исходной базы всего областного законодательства, определяя, по каким вопросам должны приниматься областные законы и иные правовые акты.

- В связи с чем возникла необходимость принятия новой редакции Устава области?

- Необходимость обусловлена объективными факторами. Ранее действовавшая редакция Устава была принята областной Думой первого созыва 28 декабря 1995 г. За прошедший период кардинально обновилось федеральное законодательство. Несмотря на неоднократно вносившиеся в Устав изменения, многие положения данного документа перестали соответствовать действующему законодательству РФ.

Устав морально устарел, фактически превратившись из целостного документа в набор разновременных, иногда логически плохо связанных между собой норм. Пришло время новых идей и целей развития области, которые необходимо было отразить и закрепить в Уставе, осуществив не выборочную, а комплексную переработку данного документа. Поэтому в декабре 2005 г. губернатором Г. Боосом было принято решение о подготовке новой редакции Устава области.

- Но работа над новой редакцией Устава области несколько затянулась.

- Работа над проектом действительно велась на протяжении 4-х лет. Однако, учитывая статус Устава, проведение долговременной и многоэтапной работы над новой редакцией Устава представляется вполне оправданным. Самое главное, что в результате область получила документ, отвечающий всем современным требованиям. Можно сказать, что Устав области в новой редакции - это облеченная в нормы права региональная стратегия, направленная на обеспечение устойчивого комплексного и динамичного развития Калининградской области, как составной и неотъемлемой части РФ.

- Кто готовил новую редакцию Устава области?

- Новая редакция Устава не имеет одного или даже нескольких авторов. Это поистине коллективный труд.

Проект разрабатывался членами созданной губернатором области временной общественной комиссии. В ее составе видные ученые-юристы региона, депутаты областной Думы, судьи Уставного суда, Уполномоченный по правам человека, представители исполнительной власти, местного самоуправления, общественности.

На заседаниях комиссии была живая творческая обстановка, всем ее членам была предоставлена возможность высказать и отстаивать свою точку зрения, возможность свободного и всестороннего обсуждения вносимых предложений. В этом несомненная заслуга председателя комиссии - полномочного представителя губернатора области в облдуме Т. Кузяевой.

Наработанный комиссией проект прошел экспертизу у специалистов Администрации Президента РФ, Конституционного cуда, Государственной Думы и Совета Федерации, Министерства юстиции. При этом наши коллеги не только дали высокую оценку подготовленному проекту, но и внесли немало ценных предложений, замечаний, уточнений, которые были с благодарностью приняты и учтены в итоговом документе.

В работе над новой редакцией Устава активно участвовали члены областного правительства, политические партии. Ряд концептуальных предложений был внесен лично губернатором области Г. Боосом.

Ни один нормативный акт в постсоветской истории на территории области не проходил столь широкого и гласного общественного обсуждения как новая редакция Устава области. Помимо официального опубликования, размещения текста проекта на Интернет-сайте правительства, Устав прошел обсуждение на самых различных общественных площадках.

Ценные поправки были высказаны в ходе обсуждения законопроекта в общественной палате, в ходе неоднократных выездов членов временной общественной комиссии в муниципальные образования. В новой редакции Устава нашли отражение и ряд предложений молодежного правительства.

На завершающем этапе подготовленный проект прошел всестороннее рассмотрение в областной Думе, которая обсуждала и принимала данный проект в четырех чтениях, также внеся в него целый ряд поправок.

- Какие основные положения, новеллы содержит новая редакция Устава области?

Новая редакция Устава области - это 83 статьи, объединенные в 10 разделов и 24 главы. Поэтому в рамках этого интервью позволю отметить лишь некоторые положения.

Как и Конституция РФ, новая редакция Устава на первое место ставит приоритет прав и свобод человека и гражданина. Именно данный принцип должен стать главенствующим в деятельности всех органов государственной власти (ст. 7).

Закрепляются дополнительные, помимо указанных в федеральном законодательстве, формы участия граждан в управлении делами Калининградской области: гражданская законодательная инициатива, общественное обсуждение наиболее важных вопросов областного значения (ст. 10).

Впервые в Устав вводится норма о том, что в целях обеспечения взаимодействия населения, общественных объединений с органами государственной власти Калининградской области, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти формируется Общественная палата Калининградской области (ст. 14).

Ей придается важный статус, она становится полноправным субъектом права законодательной инициативы в облдуме (ст. 21).

В новой редакции Устава закрепляется не только наличие, но и статус Уполномоченного по правам человека в Калининградской области (ст. 16). Предусмотрено также назначение губернатором области Уполномоченного при губернаторе по правам ребенка (ст. 30).

Изменен статус Контрольно-счетной палаты, которая выводится из структуры областной Думы и становится самостоятельным органом государственного финансового контроля, действующим в соответствии с законом области (ст. 26).

По предложению губернатора Г. Бооса в ст. 28 новой редакции Устава включена норма о том, что одно и то же лицо не может занимать должность губернатора Калининградской области более двух сроков подряд. Указанная норма должна применяться с учетом уже начавшегося до вступления в силу новой редакции Устава области срока. В течение 3-х месяцев после вступления
в должность губернатор Калининградской области представляет областной Думе свое послание, в котором определяет основные направления своей деятельности и деятельности правительства региона на 5 лет (п. 2 ст. 31).

Новой редакцией Устава предусмотрены как возможность непосредственного исполнения губернатором области полномочий Председателя Правительства Калининградской области, так и возможность выделения этой должности Председателя как самостоятельной и назначение губернатором руководителя этого высшего исполнительного органа с согласия областной Думы (ст. 36).

Правительство области обязано ежегодно представлять областной Думе отчет об итогах социально-экономического развития Калининградской области (ст. 39). При непосредственном исполнении губернатором региона обязанностей Председателя Правительства Калининградской области данный отчет представляется облдуме губернатором. Принципиально важно, что новая редакция Устава впервые закрепляет систему правовых актов органов государственной власти региона и их должностных лиц, включающую в себя 14 элементов (ст. 42). Чтобы обеспечить большую стабильность в законодательстве, в указанную систему вводится новая категория - уставные законы Калининградской области, которые будут приниматься для регулирования наиболее важных политико-социальных вопросов. Перечень уставных законов закреплен в Уставе и является исчерпывающим. Это законы о внесении изменений в Устав, об областной Думе, о выборах депутатов областной Думы, о губернаторе, о правительстве, об Уставном суде, об Уполномоченном по правам человека. Статус уставных законов также придан законам о гербе и флаге и гимне области, о наградах Калининградской области и символах государственной власти губернатора области.

Предусмотрен особый порядок принятия этих законов. Уставный закон Калининградской области считается принятым, если за него проголосовало не менее 2 / 3 от установленного числа депутатов областной Думы (ст. 44).

Статья 82 предусматривает, что проекты уставных законов о внесении изменений в Устав области предварительно должны получить заключение Уставного суда о том, противоречат ли они иным положениям Устава или нет. Эта процедура также позволит повысить правовую стабильность норм Устава области, качество норм основного закона.

Раздел, посвященный местному самоуправлению, содержит положение о том, что органы государственной власти Калининградской области создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. При этом органы государственной власти не вправе принимать решения и совершать действия, ограничивающие права граждан на осуществление местного самоуправления (ст. 58).

Одновременно в соответствии с федеральным законодательством новой редакцией Устава губернатору области предоставлено право выходить с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку, а также давать согласие на удаление главы муниципального образования в отставку, либо выражать свое мнение по инициативе депутатов представительного органа местного самоуправления об удалении главы муниципального образования в отставку.

Раздел, посвященный социально-экономической системе области, содержит положение о том, какое имущество находится в собственности Калининградской области. Вместе с тем указывается, что основу экономической системы региона составляет имущество, находящееся в признаваемых и защищаемых равным образом частной, государственной, муниципальной
и иных формах собственности, в т. ч. денежные средства, а также имущественные права и трудовые ресурсы (ст. 64).

В новой редакции Устава отражено образование и функционирование Особой экономической зоны на территории региона, а также прописано создание и функционирование иных экономических зон, в которых действует специальный правовой режим осуществления хозяйственной, производственной, инвестиционной и иной деятельности (ст. 66).

По новому изложены разделы Устава, посвященные образованию, культуре, здоровью населения и охране окружающей среды (гл. 21-22).

- Калининградская область стала первой в нашей стране, где правами субъекта законодательной инициативы в областной Думе наделено региональное отделение Ассоциации юристов России (ст. 21). С чем это связано?

- Это является актом признания активной работы данного общественного объединения, в т. ч. и над проектом новой редакции Устава области.

За относительно короткий срок Ассоциация юристов России (АЮР) стала одним из наиболее авторитетных и влиятельных общественных объединений нашей страны.

В нашей области на сегодняшний день практически все «ключевые» юристы входят в состав регионального отделения Ассоциации. Имеющийся у него научный, интеллектуальный, творческий, кадровый и организационный потенциал позволяет решать самые сложные задачи в сфере законотворчества.

Предоставление региональному отделению АЮР права законодательной инициативы будет способствовать привлечению к законотворчеству широкой юридической общественности, станет своеобразным мостиком между региональной властью и юридическим сообществом, будет служить дополнительной гарантией повышения качества принимаемых законодательных актов.

- Существует ли механизм обеспечения исполнения норм Устава?

- Да, существует. Он представляет собой комплекс прописанных в самом Уставе полномочий губернатора, как высшего должностного лица области, полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Соблюдение и обеспечение исполнения норм Устава области - это задача и обязанность всех государственных органов и должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления.

Вместе с тем Устав области предусматривает и особый правовой механизм защиты регионального основного закона через осуществление правосудия специальным судебным органом - Уставным судом. Как показывает отечественная и мировая практика, только суд может быть универсальным средством разрешения правовых споров и устранения правовых неопределенностей.

Уставный суд дает официальное толкование положений Устава и осуществляет проверку на соответствие ему законов и иных нормативных правовых актов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления. Поэтому он играет определяющую роль в обеспечения верховенства и непосредственного действия норм Устава области.

Акты или их отдельные положения, признанные Уставным судом не соответствующими Уставу области, утрачивают силу со дня вынесения решения Уставного суда. При этом решение является окончательным, обжалованию не подлежит и не может быть пересмотрено иным судом.

Уставный суд наделен полномочиями и по разрешению на основе норм Устава области споров о компетенции между органами государственной власти, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

- Новая редакция Устава области вступила в силу. Что дальше?

- Новая редакция создала основу для проведения системной модернизации всего областного законодательства, осуществлению его гармонизации и кодификации.

Впереди предстоит большая и сложная работа по принятию целого ряда новых законодательных актов, прежде всего - уставных законов, адаптации всей региональной юридической базы к измененному Уставу области.

Уже в феврале проекты 10 уставных законов предполагается рассмотреть на областном Правительстве и внести их в областную Думу.

Но не менее актуальной является и дальнейшая работа по правовому просвещению, популяризации новой редакции Основного закона области среди населения. Его нормы и ценности, как и положения российской Конституции, должны быть известны и понятны каждому жителю области, работа по их разъяснению должна быть постоянной и системно организованной. Для этого следует создать комментарии к новой редакции Устава Калининградской области. Целесообразно вернуться и к идее проведения ежегодного конкурса среди студентов и слушателей вузов по знанию положений Устава.

- Может ли быть использован калининградский опыт в других регионах нашей страны?

- На мой взгляд, подготовленная новая редакция Устава и уникальный механизм её общественного обсуждения являются достоянием не только нашего региона, но и могут быть рекомендованы для использования в других субъектах РФ.

В частности, сам Устав области в новой редакции, может быть предложен для использования в качестве типового, модельного тем субъектам Федерации, которые еще только ведут работу по преобразованию и комплексному приведению в соответствие с федеральным законодательством своих основных законов.

- Спасибо, что ответили на вопросы!

Беседу вела Лариса ПЕРЕВАЛОВА.