236022, г. Калининград
ул. Комсомольская 31

тел: (4012) 956684
тел: (4012) 954261

Постановление Уставного Суда №9-П от 30 октября 2019 года

ИМЕНЕМ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Уставного Суда Калининградской области

 

по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 2.7. статьи 2 Положения о порядке предоставления служебных жилых помещений, находящихся на территории МО «Зеленоградский район», и порядок расчета платы за наем служебных помещений государственного и муниципального жилищного фонда», утвержденных Решением районного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский район» от 29 августа 2011 года № 89 «Об утверждении Положения о порядке предоставления служебных жилых помещений на территории МО «Зеленоградский район» и порядка расчета платы за наем служебных помещений государственного и муниципального жилищного фонда»

 

город Калининград                                                       30 октября  2019 года

 

         Уставный Суд Калининградской области в составе: председательствующего     -     председателя        Ю.М. Сафонова,           судей А.В. Кузнецова, В.М. Фролова, 

         с участием:

- заявителя  А.П. Козлова,

         представителей:

- заявителя А.П. Козлова  - М.Г. Чернокоз,

-  Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ», как органа принявшего правовой акт, подлежащий проверке и главы муниципального образования «Зеленоградский  городской округ», как должностного лица, подписавшего правовой акт, подлежащий проверке, - Н.А. Васильевой,

         руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 3 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области»,

         рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 2.7. статьи 2 Положения о порядке предоставления служебных жилых помещений, находящихся на территории МО «Зеленоградский район», и порядок расчета платы за наем служебных помещений государственного и муниципального жилищного фонда», утвержденных Решением районного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский район» от 29 августа 2011 года № 89 «Об утверждении Положения о порядке предоставления служебных жилых помещений на территории МО «Зеленоградский район» и порядка расчета платы за наем служебных помещений государственного и муниципального жилищного фонда».

         Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданина А.П. Козлова.

         Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункт 2.7. статьи 2 Положения о порядке предоставления служебных жилых помещений, находящихся на территории МО «Зеленоградский район», и порядок расчета платы за наем служебных помещений государственного и муниципального жилищного фонда», утвержденных Решением районного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский район» от 29 августа 2011 года № 89 «Об утверждении Положения о порядке предоставления служебных жилых помещений на территории МО «Зеленоградский район» и порядка расчета платы за наем служебных помещений государственного и муниципального жилищного фонда».

         Заслушав сообщение судьи-докладчика В.М. Фролова, выступления заявителя А.П. Козлова, представителей сторон: М.Г. Чернокоз, Н.А. Васильевой, прокурора Зеленоградского района С.А. Заболотного, исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области

у с т а н о в и л:

 

  1. В Уставный Суд Калининградской области 28 мая 2019 года поступил запрос гражданина Козлова Александра Павловича (далее – заявитель) о соответствии Уставу (Основному Закону)  Калининградской  области пункта 2.7. статьи 2 Положения о порядке предоставления служебных жилых помещений, находящихся на территории МО «Зеленоградский район», и порядок расчета платы за наем служебных помещений государственного и муниципального жилищного фонда (далее – Положение), утвержденных Решением районного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский район» от 29 августа 2011 года № 89 «Об утверждении Положения о порядке предоставления служебных жилых помещений на территории МО «Зеленоградский район» и порядка расчета платы за наем служебных помещений государственного и муниципального жилищного фонда» (далее – Решение № 89).

Согласно оспариваемому заявителем пункту 2.7. статьи 2 Положения служебные жилые помещения не подлежат отчуждению, приватизации, бронированию, передаче в субаренду.

Заявитель А.П. Козлов является сельским учителем. В связи с исполнением трудовых обязанностей в 2010 году в поселке Дунаевка Зеленоградского района ему предоставлено нежилое помещение по договору найма служебного жилого помещения, которое впоследствии по уверению представителей администрации Зеленоградского района  должно было быть оформлено в собственность заявителя.

За счет собственных сил и средств, с разрешения собственника жилья, заявителем служебное жилое помещение было реконструировано и капитально отремонтировано.

Вместе с тем заявителю впоследствии отказано в приватизации занимаемого им  служебного помещения со ссылкой на оспариваемую норму Решения № 89.

А.П. Козлов указывает, что на период заключения договора найма служебного жилого помещения, на 1 марта 2010 года, действовал Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании», который определял, что педагогические работники образовательных учреждений (в сельской местности) имели право на бесплатную жилую площадь, а  также  на  первоочередное предоставление жилой площади (пункт 5 статьи 55). В настоящее время Федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрено право на предоставление педагогическим работникам вне очереди жилых помещений, в том числе по договорам социального найма.

Статьей 4 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» предусмотрено исключение из общего правила, позволяющее собственнику жилья принимать решение о приватизации служебных жилых помещений, находящихся в сельской местности.

Заявитель полагает, что отсутствие в Положении, утвержденном Решением № 89, нормы, аналогичной норме  Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», ставит его в неравное положение с иными гражданами, проживающими в сельской местности на территории Калининградской области, имеющими возможность приватизировать служебное жилое помещение, и приводит нормативную базу ряда муниципалитетов области, предусматривающих такую возможность.

На этом основании полагает, что пункт 2.7. статьи 2 Положения, утвержденного Решением № 89, не соответствует статье 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области, согласно которой обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина – основная обязанность органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

  На основании статей 4, 36, 37, 83 Устава (Основного Закона) Калининградской области просит признать пункт 2.7 статьи 2 Положения, утвержденного Решением № 89,  не соответствующим статьям 15, 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

В ходе судебного заседания заявитель и представитель заявителя М.Г. Чернокоз подтвердили правовую позицию и требования, изложенные в обращении.

Представитель Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» и главы муниципального образования «Зеленоградский  городской округ» Н.А. Васильева полагает, что А.П. Козлов не является лицом, в отношении которого применяется обжалуемый муниципальный правовой акт и чьи права затрагиваются пунктом 2.7. статьи 2 Положения, так как квартира, в которой проживает заявитель, не является служебной. На этом основании, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 65 Уставного Закона «Об Уставном Суде Калининградской области»  просит Уставный Суд производство по делу прекратить.

Прокурор Зеленоградского района С.А. Заболотный в ходе судебного заседания изложил  позицию прокуратуры, заключающуюся  в том, что данный спор является спором о праве, подлежащим рассмотрению в суде общей юрисдикции.

Согласно  статье 70 Уставного закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области» Уставный Суд принимает постановления лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

 

  1. В соответствии с пунктами 1, 3, 4 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области обеспечивается реализация и государственная защита прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральными законами. Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Органы государственной власти Калининградской области и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обязаны создавать условия для реализации прав и свобод человека и гражданина на территории Калининградской области.

В силу положений статьи 56 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами признается, гарантируется и осуществляется местное самоуправление. Местное самоуправление в Калининградской области осуществляется в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными федеральным законом.

Пунктом 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области установлено, что органы местного самоуправления обеспечивают соответствие муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области.

 

  1. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому право на жилище, которым наряду с другими правами и свободами человека и гражданина определяется деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и для осуществления которого органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны создавать условия (статья 18; статья 40, части 1 и 2), в том числе путем предоставления жилища малоимущим и иным нуждающимся в нем гражданам, указанным в законе, бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и иных жилищных фондов (статья 40, часть 3).

Условия для реализации права на жилище, на нарушение которого оспариваемой нормой ссылается заявитель, определяются в жилищном законодательстве, которое согласно статье 72 (пункт «к» части 1) Конституции Российской Федерации является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,  и к которому относятся: Жилищный кодекс Российской Федерации, принятые в соответствии с ним другие федеральные законы, а также изданные в соответствии с ними акты федерального уровня, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления (часть 2 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) в муниципальной собственности, как особой разновидности публичной собственности, может находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на местное самоуправление задач.

Соответственно, муниципальный жилищный фонд как часть муниципального имущества предназначен для использования в целях решения задач, связанных с вопросами местного значения, к числу которых Федеральный закон № 131-ФЗ, закрепляя компетенцию органов местного самоуправления, относит организацию функционирования муниципальных учреждений, обеспечивающих условия для реализации конституционных социально значимых прав граждан.

В условиях недостаточности жилищного фонда социального использования и с учетом необходимости рационального (экономного) его распределения между жителями муниципального образования жилищные потребности граждан, выполняющих трудовые или служебные обязанности в интересах муниципального образования, могут удовлетворяться за счет предоставления им служебных жилых помещений из муниципального жилищного фонда.

В контексте задач, возложенных на муниципальные образования, служебные жилые помещения выполняют специфическую социальную функцию, заключающуюся в обеспечении права на жилище востребованных в тех или иных местностях специалистов, категории которых определяются органом местного самоуправления (пункт 3 части 2 статьи 104 Жилищного кодекса Российской Федерации). При этом общее правило, в силу которого служебные жилые помещения не подлежат отчуждению, передаче в аренду и в наем (пункт 1 части 1 и часть 3 статьи 92 Жилищного кодекса Российской Федерации), применительно к муниципальному жилищному фонду, соответствует конституционной природе местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной на выполнение в пределах предоставленных ей полномочий задач, стоящих перед Российской Федерацией как социальным государством, в котором создание условий для достойной жизни человека может обеспечиваться различными средствами.

Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12); оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130 часть 1); органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132 часть 1); местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133).

Приведенные конституционные положения и корреспондирующие им положения Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, ратифицированной Российской Федерацией, устанавливают фундаментальный принцип самостоятельности местного самоуправления, который действует применительно к распоряжению муниципальной собственностью и в полной мере распространяется на отношения, связанные с использованием муниципального жилищного фонда.

 

  1. Согласно оспариваемому заявителем пункту 2.7. статьи 2 Положения, утвержденного Решением № 89, служебные жилые помещения не подлежат отчуждению, приватизации, бронированию, передаче в субаренду.

В силу части 2 статьи 18, пункта 3 части 2 статьи 19 Устава муниципального образования «Зеленоградский городской округ», принятого Решением Зеленоградского районного Совета депутатов от 30 сентября 2015 года № 283 «О принятии Устава муниципального образования «Зеленоградский городской округ», окружной Совет депутатов является постоянно действующим коллегиальным органом, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, в исключительной компетенции которого находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Учитывая особое назначение служебных жилых помещений, статья 4 Закона Российской Федерации № 1541-1 от 4 июля 1991 года «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (далее – Закон Российской Федерации № 1541-1) содержит в качестве общего правила запрет на отчуждение служебных жилых помещений путем приватизации (часть первая), но одновременно закрепляет правомочие собственников жилищного фонда или уполномоченных ими органов принимать решения о приватизации служебных жилых помещений (часть вторая), что корреспондирует предписаниям Гражданского кодекса Российской Федерации о возможности передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (часть первая статьи 217).

Таким образом, федеральный законодатель, исходя из возможности изменения потребностей публично-правовых образований в служебных жилых помещениях с учетом заинтересованности проживающих в них граждан в приватизации этих помещений и преследуя цель соблюдения необходимого баланса прав граждан и муниципальных образований как собственников жилищного фонда, частью второй статьи 4 указанного Закона предоставил собственникам право принимать решения о приватизации служебных жилых помещений, исключая их тем самым из специализированного жилищного фонда на основании решения органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом. Такие решения являются исключением из общего правила, установленного частью первой той же статьи, и не могут предполагать систематического и обязательного отчуждения жилых помещений специализированного жилищного фонда в собственность граждан.

На основании вышеприведенных позиций федерального законодательства, Уставный Суд приходит к мнению, что  принятие решений о передаче служебных жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности, в собственность граждан, является правом, а не обязанностью муниципального образования, которое реализовывается уполномоченным органом местного самоуправления самостоятельно в целях решения вопросов местного значения.

Согласно пункту 2.7. статьи 2 Положения, утвержденного Решением № 89, орган местного самоуправления – районный  Совет депутатов муниципального образования «Зеленоградский район», самостоятельно управляя муниципальной собственностью от имени местного сообщества, в пределах своей исключительной компетенции определил предназначение объектов муниципальной собственности, запретив оспариваемой нормой гражданам, которым предоставлены служебные жилые помещения, осуществлять их приватизацию, что не может быть признано противоречащим положениям части 2 статьи 4 Закона Российской Федерации № 1541-1 и несоответствующим нормам Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Вместе с тем Уставный Суд отмечает, что вопросы юридической природы муниципальной собственности, прав муниципальных образований в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью, в том числе прав по отчуждению служебных жилых помещений, находящихся в собственности муниципальных образований,  путем их приватизации, неоднократно являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации  (постановления  от 3 ноября 1998 года № 25-П, от 20 декабря 2010 года № 22-П, от 29 марта 2011 года № 2-П и др.).

Конституционный Суд в Постановлении от 30 марта 2012 года № 9-П пришел к выводу, что социальное предназначение и юридическая природа муниципальной собственности предопределяют общие принципы построения этого правового института, универсальный характер которых требует их законодательного закрепления на федеральном уровне, включая регулирование общих вопросов распоряжения муниципальной собственностью, и применения в равной мере ко всем муниципальным образованиям в качестве единых правовых установлений. Вместе с тем равенство прав собственников имущества вне зависимости от формы собственности (статья 8, часть 2, Конституции Российской Федерации) и самостоятельность населения в вопросах владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и органов местного самоуправления - в вопросах управления муниципальной собственностью (статья 130, часть 1; статья 132, часть 1 Конституции Российской Федерации) предполагают наличие определенной свободы усмотрения и необходимость муниципального правового регулирования соответствующих вопросов, включая установление условий принятия органами местного самоуправления от имени местного сообщества решений по распоряжению (в том числе отчуждению) теми или иными объектами муниципальной собственности.

Закрепление в муниципальных правовых актах целей и способов использования объектов муниципальной собственности, в том числе исключение тех или иных служебных жилых помещений из специализированного жилищного фонда, определение возможности, сроков и условий их приватизации не только гарантирует соблюдение конституционных прав населения муниципального образования на самостоятельное владение, пользование и распоряжение объектами муниципальной собственности, но и, делая механизм стимулирования нуждающихся в жилище граждан к осуществлению своих трудовых и служебных функций на территории муниципального образования более прозрачным и сбалансированным, обеспечивает выполнение публичной властью своих социальных функций, реальную подконтрольность органов местного самоуправления населению, позволяя гражданам при необходимости влиять на содержание правовых актов по вопросам муниципальной собственности.

Учитывая необходимость соблюдения интересов населения муниципального образования, нуждающегося в получении услуг специалистов, занятых в социально значимых сферах деятельности, должны соответствовать цели местного самоуправления, которая, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, состоит в удовлетворении основных жизненных потребностей населения муниципальных образований как субъекта права на самостоятельное осуществление местного самоуправления (Постановление от 2 апреля 2002 года № 7-П).

Поскольку для достижения этой цели необходимо стимулирование граждан определенных профессий к осуществлению длительной трудовой деятельности в конкретном муниципальном образовании, органы местного самоуправления не могут быть лишены права устанавливать порядок и условия предоставления служебных жилых помещений (в том числе в отношении неопределенного круга лиц).

В соответствии с частью 7 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации органам местного самоуправления предоставлено право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с данным Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 4 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 69, 70, 71, 73, 75, 76, 86 Уставного закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области», Уставный Суд Калининградской области

 

постановил:

 

  1. Признать пункт 2.7. статьи 2 Положения о порядке предоставления служебных жилых помещений, находящихся на территории МО «Зеленоградский район», и порядок расчета платы за наем служебных помещений государственного и муниципального жилищного фонда», утвержденных Решением районного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский район» от 29 августа 2011 года № 89 «Об утверждении Положения о порядке предоставления служебных жилых помещений на территории МО «Зеленоградский район» и порядка расчета платы за наем служебных помещений государственного и муниципального жилищного фонда» соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

 

  1. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно со дня провозглашения.

 

  1. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.

 

 

 

Уставный Суд

Калининградской области

№  9-П