236022, г. Калининград
ул. Комсомольская 31

тел: (4012) 956684
тел: (4012) 954261

Постановление от 16 сентября 2016 года №6-П

ИМЕНЕМ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Уставного Суда Калининградской области

по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 2 статьи 2 Положения о пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Балтийского муниципального района и лицам, замещавшим должности на муниципальной службе в Балтийском муниципальном районе, утвержденного Решением районного Совета депутатов муниципального образования «Балтийский муниципальный район» от 20 октября 2011 года № 69

город  Калининград                                                                                       16 сентября  2016 года

Уставный Суд Калининградской области в составе: председательствующего - председателя      Ю.М. Сафонова,  судей  А.В. Кузнецова, В.М. Фролова,

с участием сторон: представителя районного Совета депутатов муниципального   образования   «Балтийский муниципальный район» и главы муниципального образования «Балтийский муниципальный район» А.О. Вольных,

руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона)  Калининградской  области, подпунктом 3 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области»,

        рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 2 статьи 2 Положения о пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Балтийского муниципального района и лицам, замещавшим должности на муниципальной службе в Балтийском муниципальном районе, утвержденного Решением районного Совета депутатов муниципального образования «Балтийский муниципальный район» от 20 октября 2011 года № 69.

Поводом  к  рассмотрению  дела   явилось   обращение в форме запроса гражданина В.В. Шерстнева. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемая заявителем норма.

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.М. Фролова, выступление представителя районного Совета депутатов муниципального   образования   «Балтийский муниципальный район» и главы муниципального образования «Балтийский муниципальный район» А.О. Вольных; выступление приглашенного в судебное заседание   представителя    прокуратуры Калининградской области А.А. Рубинфайна, исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области

УСТАНОВИЛ:

  1. В Уставный Суд 6 мая 2016 года поступило обращение в форме запроса гражданина Шерстнева Виктора Владимировича (далее – заявитель) о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 2 статьи 2 Положения о пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Балтийского муниципального района и лицам, замещавшим должности на муниципальной службе в Балтийском муниципальном районе (далее – Положение), утвержденного  Решением районного Совета депутатов муниципального образования «Балтийский муниципальный район» от 20 октября 2011 года № 69 «Об утверждении Положения «О пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Балтийского муниципального района и лицам, замещавшим должности на муниципальной службе в Балтийском муниципальном районе» (далее – Решение № 69).

Заявитель оспаривает пункт 2 статьи 2 Положения,  согласно   которому   лицам, имеющим право на пенсию за выслугу лет в соответствии с настоящим Положением и на иную пенсию за выслугу лет, либо ежемесячное пожизненное содержание, либо доплату к пенсии в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством Калининградской области, законодательством иного субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами органа местного самоуправления, предоставляется одна из выплат по выбору.

Как указывает заявитель, ему было отказано в установлении пенсии за выслугу лет как муниципальному служащему  со ссылкой на оспариваемый пункт 2 статьи 2  Положения, в связи с тем, что он  является получателем пенсии за выслугу лет как военный пенсионер и имеет право на получение одной пенсии по выбору.   Заявитель считает, что его поставили перед необходимостью выбора между военной пенсией и муниципальной доплатой к трудовой пенсии. Однако условие указанного выбора ошибочно и неправомерно, поскольку не учитывает, что военная служба и муниципальная служба проходили в разные периоды времени.

Полагает, что неопределенность требований пункта  2 статьи 2 Положения допускает его неоднозначное толкование в правоприменительной практике, противоречит федеральному законодательству, ставит заявителя  в неравные условия по сравнению с другими муниципальными служащими, ограничивает его права.

Руководствуясь своей правовой позицией, статьями 4, 36, 37, 38, 83  Уставного закона «Об Уставном Суде Калининградской области»  заявитель просит признать пункт 2 статьи 2 Положения, утвержденного Решением № 69, не соответствующим пункту 1 статьи 2, подпунктам 1, 3 пункта 1 статьи 7, пунктам 1, 3, 4 статьи 15, статье 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Представитель районного Совета депутатов муниципального образования «Балтийский муниципальный район», главы муниципального образования «Балтийский муниципальный район» А.О. Вольных в ходе судебного заседания поддержал позицию, изложенную в письменном отзыве в Уставный Суд. Пояснил, что  в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего.  В соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»  гражданам, имеющим одновременно право на различные пенсии в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, устанавливается одна пенсия по их выбору, если иное не предусмотрено федеральным законом. Полагает, что Положение, утвержденное Решением № 69, принято районным Советом депутатов муниципального образования «Балтийский муниципальный район» в пределах имеющейся компетенции и соответствует требованиям федерального законодательства.

По мнению представителя прокуратуры  Калининградской области А.А. Рубинфайна, пункт 2 статьи 2 Положения не противоречит Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

         В соответствии   с пунктом 2   статьи 70 Уставного закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области» Уставный Суд принимает постановление по делу только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными  в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является пункт 2 статьи 2 Положения, утвержденного Решением № 69.

  1. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7); каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом; государственные пенсии и социальные пособия также устанавливаются законом (части 1 и 2 статья 39).

Социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункты «ж», «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу положений статьи 56 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами признается, гарантируется и осуществляется местное самоуправление.

Пунктом 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области установлено, что органы местного самоуправления обеспечивают соответствие уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области.

Согласно абзацу первому части 5 статьи 20 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Федеральным законом от 15 декабря 2001 года  № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 166-ФЗ)  в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливаются основания возникновения и порядок реализации права граждан Российской Федерации на государственное пенсионное обеспечение.  Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона № 166-ФЗ условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. 

Как следует из статьи 19 Устава муниципального образования «Балтийский муниципальный район», в компетенцию районного Совета депутатов входит  принятие решений о дополнительных гарантиях муниципальным служащим в соответствии с действующим законодательством (пункт 19 части 2).  Районный Совет депутатов по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Калининградской области, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального района (часть 6 статьи 35).

В целях обеспечения социальных гарантий в сфере пенсионного обеспечения  муниципальных служащих  районный  Совет депутатов муниципального образования «Балтийский муниципальный район», реализуя полномочия, предоставленные ему как представительному органу местного самоуправления действующим федеральным законодательством и Уставом муниципального образования «Балтийский муниципальный район»,  20 октября 2011 года принял Решение № 69.

Решением № 69 утверждено Положение о пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Балтийского муниципального района и лицам, замещавшим должности на муниципальной службе в Балтийском муниципальном районе, которое устанавливает основания возникновения права на пенсию за выслугу лет муниципальных служащих Балтийского муниципального района и лиц, замещавших должности на муниципальной службе в Балтийском муниципальном районе, ее размер, порядок назначения и выплаты.

  1. В соответствии с пунктом 12 статьи 11 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальные служащие имеют право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 24 названного Федерального закона  в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Законодатель гарантирует муниципальному служащему право на пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей (пункт 5 части 1 статьи 23).

Муниципальным служащим в Калининградской области право на пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей, гарантировано также  Законом  Калининградской области от 17 июня 2016 года № 536 «О муниципальной службе в Калининградской области». Согласно статье 6 указанного Закона взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы обеспечивается посредством, в том числе соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу.

Как отмечалось ранее, условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (пункт 4 статьи 7 Федерального закона № 166-ФЗ).

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно отмечал, что  наделение органов местного самоуправления указанным правомочием основано на конституционно-правовой природе института муниципальной службы как одного из существенных проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации (статья 12), в силу чего органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств указанного обеспечения для лиц, замещавших должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании (Определение от 10 октября 2013 года № 1591-О).

Вместе с тем предоставление органам местного самоуправления достаточно широкой свободы усмотрения при принятии муниципальных правовых актов по вопросам дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих не означает, что они могут действовать произвольно. В соответствии со статьей 15 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, в том числе при осуществлении правового регулирования по вопросам, решение которых отнесено к их ведению.

Таким образом, из  вышеуказанных положений следует, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств местного бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления. При этом федеральными законами определены границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования.

  1. Конституцией Российской Федерации определение условий и порядка реализации социального обеспечения по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях отнесено к компетенции законодателя (часть 1 статьи 39).

Реализуя предоставленное ему полномочие, федеральный законодатель урегулировал вопросы пенсионного обеспечения граждан, введя при этом общее правило, в соответствии с которым лицам, имеющим право на одновременное получение пенсий различных видов, устанавливается одна пенсия по их выбору (пункт 2 статьи 3 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», часть 1 статьи 5 Федерального закона  «О страховых пенсиях», статья 7 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» и другие).

Согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона № 166-ФЗ  гражданам, имеющим одновременно право на различные пенсии в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливается одна пенсия по их выбору, если иное не предусмотрено федеральным законом. Исключение из  этого правила закреплено в пункте 3 статьи 3 Федерального закона № 166-ФЗ, которым определены категории граждан, имеющие право на одновременное получение двух пенсий. Право на получение одновременно двух пенсий (пенсии по государственному пенсионному обеспечению и трудовой пенсии) предоставлено ограниченному кругу граждан, нуждающихся в повышенной социальной защите, к которым относятся инвалиды вследствие военной травмы, участники Великой Отечественной войны, вдовы  военнослужащих, погибших в период прохождения военной службы и некоторые другие категории граждан.

В соответствии с правовой позицией, выраженной  Конституционным Судом Российской Федерации (определения от 11 мая 2006 года № 187-О, от 3 июля 2008 года № 678-О-О), закрепление такого права, как выходящего за рамки общеустановленного правового регулирования, является льготой, предоставление которой непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает. Поэтому определение круга лиц, имеющих на нее право, и условий ее предоставления является прерогативой законодателя.

Само по себе установление льготного порядка реализации права на социальное обеспечение для отдельных категорий граждан, включая предоставление возможности получения одновременно двух пенсий, не затрагивает прав тех лиц, которые не отнесены законодателем к числу нуждающихся в повышенной социальной защите граждан, пользующихся такой льготой, и не может оцениваться как нарушающее положения Конституции Российской Федерации о социальном характере Российского государства, обязанностью которого провозглашены признание, соблюдение и защита являющихся высшей ценностью прав и свобод человека, в том числе в социальной сфере (статьи 2 и 7; части 1 и 2 статьи 39).

Пункт  3.1 статьи 7 Федерального закона № 166-ФЗ предусматривает, что  лицам, имеющим одновременно право на пенсию за выслугу лет в соответствии с настоящей статьей, ежемесячное пожизненное содержание, ежемесячную доплату к пенсии (ежемесячному пожизненному содержанию) или дополнительное (пожизненное) ежемесячное материальное обеспечение, назначаемые и финансируемые за счет средств федерального бюджета в соответствии с федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также на пенсию за выслугу лет (ежемесячную доплату к пенсии, иные выплаты), устанавливаемую в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации или актами органов местного самоуправления в связи с замещением государственных должностей субъектов Российской Федерации или муниципальных должностей либо в связи с прохождением государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации или муниципальной службы, назначается пенсия за выслугу лет в соответствии с настоящей статьей или одна из иных указанных выплат по их выбору.

Аналогичным образом  урегулированы отношения, связанные с  назначением и выплатой пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Калининградской области и лицам, замещавшим государственные должности Калининградской области.

Согласно части 2 статьи 2 Закона Калининградской области от 14 декабря 2010 года № 526 «О пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Калининградской области и лицам, замещавшим государственные должности Калининградской области» лицам, имеющим право на пенсию за выслугу лет в соответствии с настоящим Законом и на иную пенсию за выслугу лет, либо ежемесячное пожизненное содержание, либо доплату к пенсии в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством Калининградской области, законодательством иного субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами органа местного самоуправления, предоставляется одна из выплат по выбору.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что правовое регулирование, при котором лицам, имеющим право на социальную поддержку по нескольким предусмотренным законодательством основаниям, социальная поддержка предоставляется по одному из оснований по выбору получателя (за исключением случаев, предусмотренных законодательством), как устанавливающее право выбора гражданином наиболее выгодного основания пользования мерами социальной поддержки, не может расцениваться как ущемляющее права граждан (определения от 18 июля 2006 года № 295-О, от 24 января 2008 года № 47-О-О, от 19 февраля 2009 года № 159-О-О, от 15 июля 2010 года № 1019-О-О, от 22 марта 2011 года № 443-О-О).

Вышеуказанное правовое регулирование корреспондирует общепризнанным принципам и нормам международного права, в частности, Конвенции Международной Организации Труда № 157 об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения (Женева, 21 июня 1982 года, вступила в силу для Российской Федерации 11 сентября 1986 года). Согласно пункту 2 статьи 8 названной Конвенции, если Государство - Член Организации - должно на основании двух или нескольких актов предоставить одному и тому же лицу пособия одинакового характера, то оно обязано предоставить только пособия, в наибольшей степени отвечающие интересам данного лица.

Заявителем оспаривается  пункт 2 статьи 2 Положения, утвержденного Решением № 69, согласно которому лицам, имеющим право на пенсию за выслугу лет в соответствии с настоящим Положением и на иную пенсию за выслугу лет, либо ежемесячное пожизненное содержание, либо доплату к пенсии в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством Калининградской области, законодательством иного субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами органа местного самоуправления, предоставляется одна из выплат по выбору.

Анализируя положения оспариваемой нормы в совокупности с означенными выше нормами законодательства  Российской Федерации, Уставный Суд приходит к выводу, что устанавливая возможность выбора лицу, имеющему право на пенсию за выслугу лет в соответствии с Положением, утвержденным Решением № 69,  и на иную пенсию за выслугу лет,  либо ежемесячное пожизненное содержание,  либо доплату  к  пенсии в соответствии  с  законодательством Российской Федерации, законодательством Калининградской области, законодательством иного субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами органа местного самоуправления, одной из выплат, районный Совет депутатов муниципального образования «Балтийский муниципальный район» определил правило, аналогичное предусмотренному  федеральным и областным законодательством.

Таким образом, оспариваемое положение пункта 2 статьи 2 Положения, утвержденного Решением № 69,  не противоречит действующему законодательству, не нарушает права заявителя и, по мнению  Уставного Суда, соответствует Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 3 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 69, 70, 71, 73, 75, 76, 86 Уставного закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области», Уставный Суд Калининградской области

ПОСТАНОВИЛ:

  1. Признать пункт 2 статьи 2 Положения о пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Балтийского муниципального района и лицам, замещавшим должности на муниципальной службе в Балтийском муниципальном районе, утвержденного Решением районного Совета депутатов муниципального образования «Балтийский муниципальный район» от  20  октября  2011  года   № 69   «Об   утверждении  Положения «О пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Балтийского муниципального района и лицам, замещавшим должности на муниципальной службе в Балтийском муниципальном районе»  соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.
  1. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно со дня провозглашения.
  1. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.

Уставный Суд

Калининградской области

№  6 - П