236022, г. Калининград
ул. Комсомольская 31

тел: (4012) 956684
тел: (4012) 954261

Постановление от 14 июля 2016 года № 3-П

ИМЕНЕМ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Уставного Суда Калининградской области

 

по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области постановления Калининградской областной Думы от 28 апреля 2011 года № 42 «Об утверждении Регламента Калининградской областной Думы»

 

город Калининград 14 июля 2016 года

 

Уставный Суд Калининградской области в составе: председательствующего - председателя Ю.М. Сафонова, судей А.В. Кузнецова, В.М. Фролова,

с участием:

- заявителя - депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю. Соловьева,

- представителя заявителя - депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю. Соловьева, - С.И. Синицыной,

- представителя Калининградской областной Думы как органа, принявшего правовой акт, подлежащий проверке, - Д.А. Темницкой,

руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 2 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области постановления Калининградской областной Думы от 28 апреля 2011 года № 42 «Об утверждении Регламента Калининградской областной Думы».

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю. Соловьева.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области постановление Калининградской областной Думы от 28 апреля 2011 года № 42 «Об утверждении Регламента Калининградской областной Думы» в части пункта 1 в той мере, в какой им не урегулирован порядок обнародования и введения в действие Регламента Калининградской областной Думы.

Заслушав сообщение судьи - докладчика А.В. Кузнецова, выступления заявителя - депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю. Соловьёва,  представителей  сторон:  С.И. Синицыной,  Д.А. Темницкой, исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области

 

установил:

 

1. В Уставный Суд 23 декабря 2015 года поступило обращение депутата Калининградской областной Думы Соловьева Валерия Юрьевича (далее - заявитель), 26 января 2016 года представлено дополнение к обращению.

Заявитель просит Уставный Суд признать не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области постановление Калининградской областной Думы от 28 апреля 2011 года № 42 «Об утверждении Регламента Калининградской областной Думы» (далее - Постановление № 42) в части пункта 1 в той мере, в какой им не урегулирован порядок обнародования и введения в действие данного пункта.

Заявитель считает, что сам по себе пункт 1 Постановления № 42, которым утвержден Регламент Калининградской областной Думы, не противоречит федеральному законодательству, но в связи с отсутствием в Постановлении № 42 правовых предписаний по установлению порядка его обнародования, не может применяться. По мнению заявителя, Калининградская областная Дума при принятии пункта 1 Постановления № 42 не обеспечила соблюдение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, что не соответствует Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Кроме того, заявитель указывает, что в связи с отсутствием официального опубликования для всеобщего сведения Регламента Калининградской областной Думы затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина - жителя Калининградской области: на управление делами через своих законных представителей (депутатов) в органе законодательной (представительной) власти; на равный доступ к государственной службе; на осуществление гражданской законодательной инициативы по внесению в областную Думу проекта закона Калининградской обасти; на осуществление гражданского контроля за деятельностью областной Думы.

В обоснование своей правовой позиции заявитель ссылается на положения Конституции Российской Федерации (часть 3 статьи 15, подпункт «н» части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76), Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (абзац второй преамбулы, абзац второй пункта 1 статьи 3, статья 3.1, пункт 8 статьи 4, пункт 2 статьи 27), Устава (Основного Закона) Калининградской области (подпункты 1, 3 пункта 1 статьи 7, пункты 1, 3 статьи 15, пункты 2, 3 статьи 20, статья 25, статья 42, пункт 1, подпункт 1 пункта 2 статьи 46), Уставного закона Калининградской области «О Калининградской областной Думе» (пункт 3 статьи 1, статья 6), Закона Калиниградской области «О статусе депутата Калининградской областной Думы» (абзац первый статьи 1) и позицию Уставного Суда Калининградской области, выраженную в Постановлении от 25 октября 2005 года № 5-П.

Руководствуясь своей позицией, изложенной в обращении, а также требованиями Уставного закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области» заявитель просит Уставный Суд признать Постановление № 42 в части пункта 1 не соответствующим пункту 1 статьи 1, пункту 1 статьи 2, подпунктам 1, 3 пункта 1 статьи 7, пунктам 1, 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области в той мере, в какой им не урегулирован порядок обнародования и введения в действие данного пункта.

В ходе судебного заседания заявитель поддержал свою правовую позицию и требование, изложенное в обращении.

Представитель заявителя С.И. Синицына поддержала изложенную в обращении и в дополнении к обращению правовую позицию депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю. Соловьёва.

Кроме того, пояснила, что в связи с отсутствием официального опубликования для всеобщего сведения Регламента Калиниградской областной Думы нельзя утверждать, что областная Дума осуществляет свою деятельность на принципах законности, гласности и подконтрольности населению, в связи с чем затрагиваются права и обязанности человека и гражданина - жителя Калининградской области на обжалование в суде решений и действий Калининградской областной Думы, а также уточнила требование к Уставному Суду - признать не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области Постановление № 42 в части пункта 1 в той мере, в какой им не урегулирован порядок опубликования и введения в действие Регламента Калининградской областной Думы.

Представитель Калининградской областной Думы Д.А. Темницкая в судебном заседании поддержала позицию, изложенную в письменном отзыве, направленном в Уставный Суд, заключающуюся в том, что обязательному опубликованию подлежат нормативные правовые акты по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина; Регламент Калининградской областной Думы направлен на организацию исполнения собственных решений областной Думы и не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, его опубликование не является обязательным; Постановление № 42 в части пункта 1 не содержит противоречий Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Из положений пункта 1 статьи 85 Уставного закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области» следует, что Уставный Суд проверяет соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов, в том числе по порядку опубликования или введения в действие.

В соответствии со статьей 70 Уставного закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области» Уставный Суд принимает постановление по делу только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Пунктом 1 Постановления № 42 утвержден  Регламент Калининградской областной  Думы, который является приложением к Постановлению № 42 и его неотъемлемой частью.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является Постановление № 42 по порядку его опубликования и введения в действие.

 

2. Согласно Уставу (Основному Закону) Калининградской области на территории области признается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов; Устав (Основной Закон) Калининградской области, уставные законы Калининградской области, законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти Калининградской области не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и Калининградской области (пункт 1 статьи 2, подпункт 3 пункта 1 статьи 7).

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (подпункт «н» части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76).

Согласно положениям Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности (пункт 8 статьи 4), постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности (подпункт «а» пункта 3 статьи 5).

В соответствии с положениями Устава (Основного Закона) Калининградской области Калининградская областная Дума является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной (представительной) власти Калининградской области; Калининградская областная Дума в соответствии с ее полномочиями принимает постановления Калининградской областной Думы; постановление Калининградской областной Думы - правовой акт, принятый областной Думой по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом (Основным Законом) Калининградской области, уставными законами Калининградской области и другими законами Калининградской области к ведению Калининградской областной Думы; постановлением Калининградской областной Думы принимается Регламент Калининградской областной Думы (пункт 1 статьи 17, статья 42, пункт 1, подпункт 1 пункта 2 статьи 46).

Полномочия областной Думы по принятию Регламента областной Думы установлены также подпунктом 3 пункта 1 статьи 7 Уставного закона Калининградской области от 4 мая 2010 года № 439 «О Калининградской областной Думе».

Согласно пункту 4 статьи 10 Закона Калининградской области от 10 ноября 1997 года № 38 «О правовых актах органов государственной власти Калининградской области» (далее - Закон области № 38), действовавшего на момент принятия Постановления № 42, Регламент областной Думы принимается постановлением Калининградской областной Думы.

Постановление № 42 принято областной Думой 28 апреля 2011 года, подписано председателем областной Думы М.Э. Оргеевой, опубликовано не было, согласно пункту 3 статьи 46 Устава (Основного Закона) Калининградской области вступило в силу со дня его подписания и с данного момента считается введенным в действие.

Пунктом 1 Постановления № 42 утвержден Регламент Калининградской областной Думы, текст которого изложен в приложении к Постановлению № 42, и составляет единый документ (далее - Регламент Калининградской областной Думы, Регламент).

Исходя из изложенного, Уставный Суд приходит к выводу, что Постановление № 42, утвердившее Регламент Калининградской областной Думы, принято в пределах полномочий, предоставленных органу законодательной власти субъекта Российской Федерации действующим законодательством.

 

3. Заявитель ставит перед Уставным Судом вопрос соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области Постановления № 42, утвердившего Регламент Калининградской областной Думы, по порядку опубликования и введения в действие.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно пункту 5 статьи 8 Федерального закона № 184-ФЗ конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Из вышеуказанных положений законодательства следует, что обязательность официального опубликования предусмотрена для нормативных правовых актов определенного вида (формы) - законов (применительно к субъектам Российской Федерации - конституций (уставов), законов), которые принимаются законодательными (представительными) органами государственной власти в особой процедуре по наиболее важным вопросам, а также для иных нормативных правовых актов, которые принимаются по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина.

Аналогичные нормы содержались в пунктах 1, 2 статьи 35 Закона области № 38, согласно которым законы Калининградской области подлежат официальному опубликованию; любые нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) областной Думой, Губернатором Калининградской области, Правительством Калининградской области, иными органами исполнительной власти области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат опубликованию.

Кроме того, Законом Калининградской области от 6 июля 2002 года № 164 «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области» установлено, что обнародованию (опубликованию) подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан (пункт 3 статьи 6).

Таким образом, такой элемент правотворческого процесса как официальное опубликование обязателен только для тех нормативных правовых актов Калининградской области (помимо законов, подлежащих опубликованию независимо от содержания), которые приняты непосредственно в целях нормативного регулирования вопросов, названных в пункте «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации (защита прав и свобод человека и гражданина).

Установление же факта наличия (или отсутствия) в законе или ином нормативном акте, принятом субъектом Российской Федерации, положений, затрагивающих вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, согласно выводам Конституционного Суда Российской Федерации (Определение от 10 марта 2005 года № 71-О), входит в компетенцию соответствующих судов, то есть в настоящем деле относится к компетенции Уставного Суда Калининградской области.

3.1. Регламент Калининградской областной Думы согласно его преамбуле определяет порядок деятельности, основные правила, процедуры работы Калининградской областной Думы. Нормы Регламента носят общий характер и рассчитаны на многократное применение.

Нормами Регламента урегулирован порядок подготовки, созыва и проведения заседаний Калининградской областной Думы; установлен порядок деятельности фракций и порядок формирования и деятельности других депутатских объединений, иные правила и процедурные вопросы работы областной Думы (абзац четвертый пункта 4 статьи 4 Федерального закона № 184-ФЗ, пункт 3 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области).

Как следует из позиции Уставного Суда, выраженной в Постановлении от 25 октября 2005 года № 5-П, Регламент Калининградской областной Думы, исходя из его места в системе нормативных правовых актов, является подзаконным нормативным актом и принимается не для развития норм, содержащихся в правовых актах более высокой юридической силы, а для определения порядка реализации содержащихся в них правовых предписаний конкретным государственным органом. При этом содержащиеся в Регламенте нормы в большинстве своем носят процессуальный характер. Регламент регулирует внутриорганизационные и иные отношения, складывающиеся в процессе осуществления областной Думой правотворческой и иной деятельности, поэтому обязательность норм Регламента ограничивается внутренней деятельностью областной Думы.

В то же время нормы Регламента, принятые по вопросам присутствия граждан на заседании Калининградской областной Думы (пункт 7 статьи 33), правотворческой процедуры, по вопросам назначения лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации, отдельные государственные должности Калининградской области, членов отдельных органов судейского сообщества Калининградской области и отдельных органов адвокатской палаты Калининградской области и иных лиц (раздел IV, главы 19 - 24-2 Регламента), фактически дублируют положения действующих законов, закрепляющих права граждан в соответствующих сферах, гарантии и механизмы их реализации (в том числе статьи 16, 18 Закона Калининградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области», главы 2, 4, 5 Закона Калининградской области «О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области», статьи 4, 5 Уставного закона Калининградской области «Об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области», статья 7 Закона Калининградской области «О порядке назначения и деятельности мировых судей в Калининградской области», статья 3 Закона Калининградской области «О порядке назначения представителей общественности в квалификационную коллегию судей Калининградской области» и ряд других), и не являются правоустанавливающими, следовательно, не могут быть основанием для отнесения Регламента к нормативным правовым актам, принятым по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина.

Права граждан, связанные с правоотношениями, на процедурную регламентацию которых направлены нормы Регламента, закреплены в вышеназванных действующих законах, которые подлежат официальному опубликованию в установленном порядке.

В данном случае Регламент новую норму не создает, а воспроизводит то, что закреплено в нормах вышеприведенных законов, его нормы выполняют задачу организационно-процессуального характера.

Поскольку предметом правового регулирования Регламента является порядок деятельности Калининградской областной Думы, он не является нормативным правовым актом, принятым по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, анализируя приведенные положения Регламента в их системной связи с нормами федерального и регионального законодательства, Уставный Суд считает, что Регламент - это внутренний нормативный правовой акт областной Думы, регулирующий отношения организационного и процедурного характера и распространяющий свое действие исключительно на деятельность Калининградской областной Думы, нормы которого адресованы областной Думе, ее органам (постоянным комитетам), депутатам и работникам аппарата областной Думы в целях организации рассмотрения областной Думой вопросов, отнесенных действующим законодательством к ее компетенции.

Регламент не устанавливает правовой статус Калининградской областной Думы и не затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, а, следовательно, не подпадает под действие обязывающих норм Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», положений законодательства Калининградской области об обязательном официальном опубликовании нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина.

3.2. Устав (Основной Закон) Калининградской области устанавливает систему и виды правовых актов органов государственной власти и должностных лиц Калининградской области в зависимости от юридической силы, принявшего органа (должностного лица), наличия в правовом акте нормативных предписаний, а также порядок их принятия, обнародования (в том числе опубликования) и вступления в силу.

Согласно Уставу (Основному Закону) Калининградской области к правовым актам, принимаемым Калининградской областной Думой, относятся уставные законы Калининградской области, законы Калининградской области и постановления Калининградской областной Думы, из них официальному опубликованию согласно Уставу подлежат уставные законы Калининградской области и законы Калининградской области (статьи 42, 44, 45).

Статья 46 Устава (Основного Закона) Калининградской области предусматривает, что постановления Калининградской областной Думы, в том числе и по вопросу принятия Регламента Калининградской областной Думы, вступают в силу со дня их подписания (который также является моментом введения в действие), если самим постановлением не установлен иной срок и порядок вступления их в силу.

Статьи 47 и 48 Устава (Основного Закона) Калининградской области устанавливают аналогичную процедуру вступления в силу указов Губернатора Калининградской области и постановлений Правительства Калининградской области.

В то же время указы Губернатора Калининградской области и постановления Правительства Калининградской области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования. В отношении постановлений Калининградской областной Думы подобная норма в Уставе (Основном Законе) Калининградской области отсутствует, что позволяет сделать вывод о том, что указанные правовые акты Калининградской областной Думы не могут содержать нормы по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, законодательство Калининградской области - Устав (Основной Закон) Калининградской области и Регламент Калининградской областной Думы с учетом положений федерального законодательства не предусматривает обязательного официального опубликования постановлений Калининградской областной Думы (в том числе постановления Калининградской областной Думы об утверждении Регламента Калиниградской областной Думы) и порядка данного опубликования.

3.3. Кроме того, Уставный Суд отмечает, что в соответствии со статьями 3, 5 Федерального закона от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат обязательному официальному опубликованию. Обязательному опубликованию подлежат только те акты палат Федерального Собрания, по которым имеются решения палаты об их обязательном опубликовании.

Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года № 2134 - 11- ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» принят указанный Регламент. Вступление в силу постановления предусмотрено со дня официального опубликования.

В данном случае федеральный законодатель принял специальное решение по официальному опубликованию конкретного принятого правового акта.

Приведенные нормы указывают на закрепление права, а не обязанности законодательного органа государственной власти по опубликованию процедурного нормативного правового акта (регламента), регулирующего его внутреннюю деятельность.

 

4. Уставный Суд учитывает, что Постановление № 42 размещено в свободном доступе на официальном сайте Калининградской областной Думы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (редакция со всеми принятыми изменениями), в информационно-правовых системах «КонсультантПлюс» и «Гарант», что позволяет обеспечить возможность гражданам ознакомиться с содержанием Регламента Калининградской областной Думы.

Указанное, наряду с официальным опубликованием правовых актов в предусмотренных законодательством случаях, относится к способам обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов Калининградской области (пункт 2 статьи 6, статья 10, пункт 2 статьи 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», пункт 2 статьи 8, статья 12 Закона Калининградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области») и направлено на реализацию конституционного права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (часть 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации).

Исходя из изложенного, Уставный Суд приходит к выводу о том, что неопубликование Регламента не противоречит действующему законодательству, и не находит оснований для признания Постановления № 42 не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области по порядку опубликования и введения в действие.

Вместе с тем данный вывод Уставного Суда сам по себе не препятствует законодателю Калининградской области, реализуя предоставленные полномочия по принятию Регламента Калининградской областной Думы, по регулированию порядка обнародования (опубликования) и вступления в силу нормативных правовых актов Калининградской области, правовому регулированию отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов Калининградской области, в целях усиления гарантий конституционного права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, реализации принципа открытости и доступности информации о деятельности государственных органов предусмотреть требование об официальном опубликовании и порядок опубликования Регламента Калининградской областной Думы.

На основании изложенного, руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 2 пункта 3 статьи 4, статьей 7, статьями 68, 69, 70, 71, 74, 75, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области», Уставный Суд

 

постановил:

 

1. Признать постановление Калининградской областной Думы от 28 апреля 2011 года № 42 «Об утверждении Регламента Калининградской областной Думы» по порядку опубликования и введению в действие соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

 

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

 

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.

 

 

Уставный Суд

Калининградской области

3 - П