236022, г. Калининград
ул. Комсомольская 31

тел: (4012) 956684
тел: (4012) 954261

ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 5 февраля 2013 г. № 2-П

ИМЕНЕМ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Уставного Суда Калининградской области

по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельного положения Решения окружного Совета депутатов города Калининграда от 16 ноября 2011 года № 396 «Об утверждении Положения «Об оказании единовременной материальной помощи за счет средств бюджета городского округа «Город Калининград»


город Калининград                                                                           5 февраля 2013 года


Уставный Суд Калининградской области в составе: Председателя А.В. Куликова, судей В.А. Багалина, Т.А. Карпенко, Г.В. Корнюшенкова, Ю.А. Кузяева,

с участием сторон:

заявителя - гражданки Г.П. Полак;

представителей городского Совета депутатов Калининграда - Н.В. Леонтьевой, Ю.А. Яковенко;

представителя главы городского округа «Город Калининград» - Е.В. Чалченко,

руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 4 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельного положения Решения окружного Совета депутатов города Калининграда от 16 ноября 2011 года № 396 «Об утверждении Положения «Об оказании единовременной материальной помощи за счет средств бюджета городского округа «Город Калининград».

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме запроса гражданки Г.П. Полак.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемый заявителем абзац 2 пункта 1.1 Положения «Об оказании единовременной материальной помощи за счет средств бюджета городского округа «Город Калининград», утвержденного Решением окружного Совета депутатов города Калининграда от 16 ноября 2011 года № 396 «Об утверждении Положения «Об оказании единовременной материальной помощи за счет средств бюджета городского округа «Город Калининград» (далее - Решение № 396).

Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.В. Корнюшенкова, объяснения представителей сторон: Г.П. Полак, Н.В. Леонтьевой, Ю.А. Яковенко, Е.В. Чалченко, выступление приглашенного в судебное заседание представителя прокуратуры Калининградской области - М.Ю. Авакьяна, исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области

у с т а н о в и л :

1. В Уставный Суд 4 октября 2012 года поступило обращение гражданки Полак Галины Петровны (далее - заявитель). 11 октября 2012 года от заявителя поступило дополнение к обращению.
Заявитель оспаривает абзац 2 пункта 1.1 Положения «Об оказании единовременной материальной помощи за счет средств бюджета городского округа «Город Калининград», утвержденного Решением № 396, предусматривающий, что право на получение единовременной материальной помощи имеют семьи (одиноко проживающие граждане), в которых хотя бы один из членов семьи зарегистрирован по месту жительства в городе Калининграде.
Как указывает в обращении заявитель, в 2012 году на основании оспариваемого положения ей было отказано в единовременной материальной помощи, поскольку она зарегистрирована в городе Калининграде по месту пребывания, а не по месту жительства.
В тоже время ранее, в 2011 году, она указанную помощь за счет средств бюджета городского округа «Город Калининград» получала в соответствии с действовавшим на тот момент и признанным Решением № 396 утратившим силу Порядком оказания единовременной материальной помощи за счет средств бюджета города Калининграда, утвержденным Решением городского Совета депутатов Калининграда от 2 марта 2005 года № 79.
Заявитель полагает, что оспариваемым ею положением Решения № 396 в нарушение статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» ограничен круг получателей единовременной материальной помощи на основании регистрации граждан Российской Федерации.
По мнению заявителя, органы местного самоуправления города Калининграда, приняв Решение № 396, лишили ее и иных жителей Калининграда, зарегистрированных по месту пребывания, права на дополнительную меру социальной поддержки и помощи, нарушили равноправие граждан, закрепленное статьей 19 Конституции Российской Федерации.
Руководствуясь своей правовой позицией, заявитель просит признать абзац 2 пункта 1.1 Положения «Об оказании единовременной материальной помощи за счет средств бюджета городского округа «Город Калининград», утвержденного Решением № 396, не соответствующим статьям 15, 69 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
В ходе судебного заседания заявитель подтвердила свою правовую позицию и требование, изложенное в обращении.
Представители городского Совета депутатов Калининграда Н.В. Леонтьева, Ю.А. Яковенко и главы городского округа «Город Калининград» Е.В. Чалченко в судебном заседании поддержали позицию, изложенную в письменных отзывах Совета депутатов и главы городского округа «Город Калининград», состоящую в том, что Решение № 396 не противоречит федеральному законодательству, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, принято окружным Советом депутатов в рамках предоставленных полномочий и в соответствии с установленным законом порядком. Отметили, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять круг лиц, которым оказывается социальная поддержка за счет средств бюджета муниципального образования, исходя из уровня реальных экономических возможностей, существующих на данном этапе социально-экономического развития, и соответствующих ресурсов бюджета муниципального образования. Оспариваемое положение принято в целях обеспечения целевого использования бюджетных средств города Калининграда на оказание помощи жителям города, то есть гражданам, проживающим по месту жительства в городе Калининграде. Полагают, что установление регистрации граждан по месту жительства в городе Калининграде в качестве обязательного условия предоставления единовременной материальной помощи за счет средств бюджета городского округа «Город Калининград» не нарушает прав граждан на получение мер социальной поддержки, установленных федеральным законодательством и законодательством Калининградской области.
Представитель прокуратуры Калининградской области М.Ю. Авакьян в ходе судебного заседания поддержал позицию прокуратуры, ранее изложенную в письме в Уставный Суд, которая заключается в том, что Решение № 396 не устанавливает условия реализации и не ограничивает прав граждан, предусмотренных федеральным законодательством. Отметил, что приняв Решение № 396, окружной Совет депутатов города Калининграда реализовал право, предоставленное органам местного самоуправления на оказание гражданам дополнительной материальной помощи. Данное решение соответствует основным принципам и нормам, закрепленным в Уставе (Основном Законе) Калининградской области.
В соответствии со статьей 70 Закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области» Уставный Суд принимает постановление по делу только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
Уставный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

2. В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Органы государственной власти Калининградской области и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обязаны создавать условия для реализации прав и свобод человека и гражданина на территории Калининградской области.
В силу положений статьи 56 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами признается, гарантируется и осуществляется местное самоуправление. Местное самоуправление в Калининградской области осуществляется в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными федеральным законом.
Пунктом 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области установлено, что органы местного самоуправления обеспечивают соответствие муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области.

3. Федеральным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления, является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).
Согласно абзацу 2 части 5 статьи 20 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Как следует из подпункта 2.16 пункта 2 статьи 33 Устава городского округа «Город Калининград», определение порядка и условий предоставления финансовой помощи из местного бюджета отнесено к полномочиям городского Совета депутатов (на момент принятия Решения № 396 - окружного Совета депутатов).
В соответствии с пунктом 1 статьи 40 Устава городского округа «Город Калининград» городской Совет депутатов по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города, а также решения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Калининградской области, настоящим Уставом.
Решением № 396 (пункт 1) утверждено Положение «Об оказании единовременной материальной помощи за счет средств бюджета городского округа «Город Калининград».
Таким образом, Решение № 396 принято окружным Советом депутатов города Калининграда в пределах полномочий, предоставленных ему как представительному органу местного самоуправления действующим федеральным законодательством и Уставом городского округа «Город Калининград».

4. Как следует из положений части 5 статьи 20 Федерального закона № 131-ФЗ, финансирование дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан является правом, а не обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии финансовой возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Органы местного самоуправления, устанавливая порядок оказания единовременной материальной помощи за счет бюджета городского округа, вправе самостоятельно определить условия предоставления указанной материальной помощи, исходя из имеющихся на данном этапе социально - экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.
Вместе с тем, располагая достаточно широкой свободой усмотрения при определении указанных мер социальной поддержки, включая установление категорий граждан, нуждающихся в таких мерах, органы местного самоуправления при осуществлении правового регулирования обязаны исходить из конституционных принципов равенства и справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, конституционного требования недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (часть 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации).
Согласно абзацу 2 пункта 1.1 Положения «Об оказании единовременной материальной помощи за счет средств бюджета городского округа «Город Калининград» (далее - Положение), утвержденного Решением № 396, право на получение единовременной материальной помощи имеют семьи (одиноко проживающие граждане), в которых хотя бы один из членов семьи зарегистрирован по месту жительства в городе Калининграде.
Указанной норме корреспондируют и иные нормы Положения. Согласно подпункту «а» пункта 3.1 Положения в качестве одного из документов, представляемых для получения единовременной материальной помощи, указан «документ, удостоверяющий личность и регистрацию по месту жительства в городе Калининграде». Подпунктом 3 пункта 4.4 Положения «документ, подтверждающий регистрацию по месту жительства в городе Калининграде хотя бы одного из членов семьи (одиноко проживающего гражданина)», предусмотрен в качестве одного из документов, представляемых для расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина, для решения вопроса об оказании им единовременной материальной помощи.
Из приведенных взаимосвязанных положений следует, что регистрация по месту жительства в городе Калининграде является обязательным условием получения единовременной материальной помощи в соответствии с Положением, утвержденным Решением № 396.
Оценивая указанное условие, Уставный Суд исходит из следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Интерпретируя это конституционное положение применительно к правилам регистрационного учета, Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что Конституция Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 19) гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства, а тем более от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания, представляющей собой лишь предусмотренный федеральным законом способ учета граждан в пределах Российской Федерации, носящий уведомительный характер и отражающий факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года № 4-П, Определения от 4 марта 2004 года № 146-О, от 6 октября 2008 года № 619-О-П).
Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации» (далее - Закон Российской Федерации № 5242-1) ввел регистрационный учет граждан в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами Российской Федерации их прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом (часть первая статьи 3).
Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, наличие или отсутствие регистрации не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан; сам по себе факт регистрации или отсутствия таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года № 2-П, от 2 февраля 1998 года № 4-П, от 30 июня 2011 года № 13-П, Определение от 4 марта 2004 года № 146-О).
Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что место жительства лица может быть установлено судом на основе различных юридических фактов, не обязательно связанных с регистрацией его компетентными органами (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июня 2011 года № 11-П, Определения от 5 октября 2000 года № 199-О, от 4 марта 2004 года № 146-О, от 8 ноября 2005 года № 402-О, от 6 октября 2008 года № 619-О-П).
В силу статьи 6 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее - Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ) решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
С учетом изложенного Уставный Суд приходит к выводу, что органы местного самоуправления вправе предусмотреть оказание материальной помощи за счет средств бюджета муниципального образования тем гражданам, которые постоянно или преимущественно проживают на территории данного муниципального образования. При этом не исключено использование регистрации граждан в качестве одного из способов подтверждения факта проживания данных граждан на территории соответствующего муниципального образования.
Вместе с тем использование предусмотренной федеральным законом регистрации по месту жительства в качестве обязательного условия для реализации права на получение указанной материальной помощи, как это установлено абзацем 2 пункта 1.1 Положения, утвержденного Решением № 396, при отсутствии положений о возможности подтверждения места жительства на территории муниципального образования иными способами в соответствии с законодательством Российской Федерации, противоречит конституционно-правовой природе института регистрации, определенной Законом Российской Федерации № 5242-1, правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, являющимся в силу Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ общеобязательными, и не соответствует пунктам 3 и 4 статьи 15, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

На основании изложенного и, руководствуясь подпунктом 4 пункта 3 статьи 4, статьей 36, статьями 68, 69, 70, 71, 75, 76, 83, 84, 85 Закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области», Уставный Суд Калининградской области

П О С Т А Н О В И Л :

1. Признать абзац 2 пункта 1.1 Положения «Об оказании единовременной материальной помощи за счет средств бюджета городского округа «Город Калининград», утвержденного Решением окружного Совета депутатов города Калининграда от 16 ноября 2011 года № 396 «Об утверждении Положения «Об оказании единовременной материальной помощи за счет средств бюджета городского округа «Город Калининград», не соответствующим пунктам 3 и 4 статьи 15, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно с момента провозглашения.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.

 

Уставный Суд
Калининградской области
№ 2 - П