236022, г. Калининград
ул. Комсомольская 31

тел: (4012) 956684
тел: (4012) 954261

ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 1 февраля 2011 г. № 1-П

ИМЕНЕМ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Уставного Суда Калининградской области

по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области подпункта 4 пункта 2 Порядка и условий присвоения звания «Ветеран труда», утвержденных Постановлением Правительства Калининградской области от 29 января 2010 года № 27 «О мерах по реализации Закона Калининградской области «О ветеранах труда»

город Калининград                                                                                   1 февраля 2011 года


Уставный Суд Калининградской области в составе: Председателя Ю.А. Кузяева, судей В.А. Багалина, Т.А. Карпенко, Г.В. Корнюшенкова, А.В. Куликова,
с участием сторон:
заявителя - Э.М. Филимоновой и представителя заявителя - С.В. Филимонова,
представителя Правительства Калининградской области, как органа, принявшего правовой акт, положения которого подлежат проверке, - А.Л. Готовчика,
руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 2 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области»,
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области подпункта 4 пункта 2 Порядка и условий присвоения звания «Ветеран труда», утвержденных Постановлением Правительства Калининградской области от 29 января 2010 года № 27 «О мерах по реализации Закона Калининградской области «О ветеранах труда».

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме запроса гражданки Э.М. Филимоновой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемый заявителем подпункт 4 пункта 2 Порядка и условий присвоения звания «Ветеран труда».
Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.В. Корнюшенкова, объяснения представителей сторон: С.В. Филимонова, А.Л. Готовчика, выступление приглашенного в судебное заседание представителя прокуратуры Калининградской области М.Д. Сазоновой, исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области

УСТАНОВИЛ:

1. В Уставный Суд 5 октября 2010 года поступило обращение гражданки Филимоновой Эльвиры Михайловны (далее - заявитель), в котором оспаривается подпункт 4 пункта 2 Порядка и условий присвоения звания «Ветеран труда», утвержденных Постановлением Правительства Калининградской области от 29 января 2010 года № 27 «О мерах по реализации Закона Калининградской области «О ветеранах труда». Данным подпунктом установлен перечень документов, подтверждающих награждение лица, претендующего на присвоение звания «Ветеран труда», ведомственным знаком отличия в труде.
В соответствии с положениями статьи 7 (подпункт 2 пункта 1, пункт 4) Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» лица, награжденные ведомственными знаками отличия в труде и имеющие трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости, являются ветеранами труда. Порядок и условия присвоения звания «Ветеран труда» с 1 января 2005 года определяются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Заявитель считает, что к ведомственным знакам отличия в труде законодатель относит и почетные грамоты, если награждение производилось от имени федеральных органов исполнительной власти. При этом указывает, что Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 19 июня 2008 года № 258-лс она награждена ведомственным знаком отличия в труде - Почетной грамотой Министерства природных ресурсов Российской Федерации.
С принятием Порядка и условий присвоения звания «Ветеран труда», утвержденных Постановлением Правительства Калининградской области от 29 января 2010 года № 27 «О мерах по реализации Закона Калининградской области «О ветеранах труда» (далее - Порядок), как указывает заявитель в обращении, она утратила право на присвоение ей звания «Ветеран труда» в связи с тем, что подпунктом 4 пункта 2 Порядка Почетная грамота не предусмотрена в качестве документа, подтверждающего награждение ведомственным знаком отличия в труде.
Заявитель полагает, что подпункт 4 пункта 2 Порядка сужает основания для присвоения звания «Ветеран труда» по сравнению с теми, которые предусмотрены федеральным законодательством, и тем самым умаляет права граждан.
По мнению заявителя, подпункт 4 пункта 2 Порядка не соответствует Конституции Российской Федерации, статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьям 2, 7, 15, 38, 42 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
Основываясь на своей правовой позиции, заявитель просит Уставный Суд признать подпункт 4 пункта 2 Порядка не соответствующим статьям 2, 7, 15, 38, 42 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
В судебном заседании представитель заявителя С.В. Филимонов подтвердил указанную правовую позицию. Пояснил, что в результате принятия и применения оспариваемых положений Порядка заявитель лишилась социальной поддержки, предусмотренной статьей 13 Федерального закона «О ветеранах», что нарушает ее права. Обратил внимание суда на то, что на федеральном уровне отсутствует единый перечень ведомственных знаков отличия в труде, ввиду разнообразия как самих знаков отличия, так и ведомств, осуществляющих награждение граждан данными знаками. Правовое регулирование, осуществленное законодателем Калининградской области, не обеспечивает надлежащую реализацию этим субъектом Российской Федерации закрепленных за ним федеральным законодателем полномочий в сфере социальной защиты ветеранов труда.
Представитель Правительства Калининградской области А.Л. Готовчик в ходе судебного заседания поддержал позицию, изложенную в письменном отзыве Правительства Калининградской области, согласно которой Порядок и условия присвоения звания «Ветеран труда» были утверждены в пределах компетенции Правительства Калининградской области, определенной действующим законодательством. Считает, что обжалуемые заявителем положения Порядка не противоречат Федеральному закону «О ветеранах» и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку не сужают круг лиц, относящихся к категории ветеранов труда в соответствии с федеральным законодательством. Просит признать подпункт 4 пункта 2 Порядка соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.
Представитель прокуратуры Калининградской области М.Д. Сазонова изложила в судебном заседании профессиональное мнение прокуратуры Калининградской области, согласно которому норма подпункта 4 пункта 2 Порядка противоречит подпункту 2 пункта 1 статьи 7 Федерального закона «О ветеранах», ограничивает права граждан, имеющих различного рода ведомственные знаки отличия в труде, решение о награждении которых принималось в соответствии с нормами действовавшего (действующего) законодательства органами и организациями, наделенными соответствующими полномочиями. Указала, что законодательством не предусмотрена выдача удостоверений к почетной грамоте, благодарности и к другим ведомственным знакам отличия в труде.
В соответствии со статьей 70 Закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области» Уставный Суд принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в той части акта, легитимность которой подвергается сомнению.
Уставный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. В соответствии со статьей 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области в области обеспечивается реализация и государственная защита прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральными законами. Законодательством Калининградской области могут быть установлены дополнительные гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина. Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность органов государственной власти Калининградской области. Органы государственной власти Калининградской области в пределах своих полномочий обязаны создавать условия для реализации прав и свобод человека и гражданина на территории Калининградской области.
Деятельность органов государственной власти Калининградской области осуществляется в соответствии со следующими принципами: приоритет прав и свобод человека и гражданина; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Калининградской области (подпункты 1, 3 пункта 1 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области).
Издаваемые нормативные правовые акты органов государственной власти Калининградской области не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и Калининградской области (пункт 1 статьи 2 Устава (Основного Закона) Калининградской области).
Согласно Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью (статья 2); в Российской Федерации как социальном государстве обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан, охраняется труд и здоровье людей, устанавливаются гарантии социальной защиты, гарантируется социальное обеспечение в случаях, установленных законом (статьи 7 и 39); в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55); защита прав и свобод человека и социальная защита, включая социальное обеспечение, являются предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты «б», «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
По смыслу приведенных конституционных положений в их взаимосвязи, социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию в целом, так и на каждый из субъектов Российской Федерации.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации (Определения от 1 декабря 2005 года № 521-О, от 2 февраля 2006 года № 56-О, от 1 апреля 2008 года № 479-О-П), реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению.
При этом участие субъектов Российской Федерации в реализации социальной функции государства путем принятия законодательных решений в сфере социальной защиты граждан, в том числе имеющих трудовые заслуги перед обществом и государством, должно быть основано на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и конституционной иерархии нормативных правовых актов, а также соответствовать вытекающим из Конституции Российской Федерации принципам, лежащим в основе социального обеспечения, включая принципы справедливости, равенства, стабильности юридического статуса субъектов социальных прав.

3. На федеральном уровне правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах».
В соответствии с пунктом 1 статьи 7 указанного Федерального закона ветеранами труда являются лица:
1) имеющие удостоверение «Ветеран труда»;
2) награжденные орденами или медалями, либо удостоенные почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденные ведомственными знаками отличия в труде и имеющие трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет; лица, начавшие трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющие трудовой стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин.
Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона «О ветеранах» порядок и условия присвоения звания «Ветеран труда» определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, федеральный законодатель определил для Российской Федерации в целом круг лиц, являющихся ветеранами труда, а также правовой механизм их социальной защиты на уровне субъекта Российской Федерации.
Исходя из верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, конституционных принципов равенства и справедливости (статьи 1, 7, часть 1 статьи 15, часть 1 статьи 19, части 2 и 5 статьи 76), законодатель и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяя порядок и условия присвоения звания «Ветеран труда», не вправе сужать круг лиц, отнесенных Федеральным законом «О ветеранах» к категории ветеранов труда и допускать снижения ранее достигнутого уровня их социальной защищенности.
Содержащийся в Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 1 августа 2007 года по делу № 60-ГО7-5 вывод о том, что в рамках предоставленных пунктом 4 статьи 7 Федерального закона «О ветеранах» полномочий законом субъекта Российской Федерации может быть самостоятельно определен перечень знаков отличия в труде и негосударственных наград, учитываемых при присвоении звания «Ветеран труда» в субъекте Российской Федерации, свидетельствует о возможности расширения законом субъекта Российской Федерации круга лиц, которым может быть присвоено указанное звание, по сравнению с установленным пунктом 1 статьи 7 Федерального закона «О ветеранах» перечнем. Такое право может быть реализовано законодателем Калининградской области в соответствии с пунктом 2 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

4. Принятый во исполнение Федерального закона «О ветеранах» Закон Калининградской области от 17 июня 2009 года № 351 «О ветеранах труда» (пункт 1 статьи 2) предусматривает, что звание «Ветеран труда» присваивается гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Калининградской области, имеющим право на присвоение звания «Ветеран труда» в соответствии со статьей 7 Федерального закона «О ветеранах».
Согласно пункту 2 статьи 2 указанного Закона Калининградской области порядок и условия присвоения звания «Ветеран труда» определяются Правительством Калининградской области.
Указанные порядок и условия утверждены Постановлением Правительства Калининградской области от 29 января 2010 года № 27 «О мерах по реализации Закона Калининградской области «О ветеранах труда».
В соответствии с подпунктом 4 пункта 2 Порядка лица, претендующие на присвоение звания «Ветеран труда», представляют в территориальное подразделение уполномоченного областного государственного учреждения по месту жительства удостоверение, подтверждающее награждение орденом или медалью либо присвоение почетного звания СССР, РСФСР или Российской Федерации, либо удостоверение к ведомственному знаку отличия в труде, с подписью, заверенной печатью, руководителя ведомства (министра (заместителя), руководителя (заместителя) федеральной (союзной) службы, агентства) СССР, РСФСР или Российской Федерации с заверенной копией приказа или постановления (выпиской из приказа или постановления) коллегии ведомства (министерства, федеральной (союзной) службы, агентства) СССР, РСФСР или Российской Федерации о награждении конкретного гражданина.
Из содержания подпункта 4 пункта 2 Порядка следует, что указанный перечень представляемых документов в качестве необходимого условия для присвоения звания «Ветеран труда» в Калининградской области является исчерпывающим. В отношении лиц, награжденных ведомственными знаками отличия в труде, указанной нормой Порядка установлена обязанность представления удостоверения к ведомственному знаку отличия в труде.
В соответствии с действующим федеральным законодательством различным федеральным органам исполнительной власти предоставлено право самостоятельно учреждать ведомственные знаки отличия в труде, утверждать положения об указанных знаках и награждать ими граждан за высокие достижения в установленной сфере деятельности. Вместе с тем требование об обязательном оформлении к ведомственному знаку отличия в труде удостоверения действующим федеральным законодательством не установлено.
Как подтверждается материалами дела, заявитель Э.М. Филимонова Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 19 июня 2008 года № 258-лс награждена ведомственным знаком отличия - Почетной грамотой Министерства природных ресурсов Российской Федерации.
Согласно положениям Указов Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов государственной власти», подпункту 6.2 пункта 6 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 года № 404, Приказу Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 21 декабря 2006 года № 290 «Об учреждении ведомственных знаков отличия Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации» (в редакции от 11 августа 2008 года), Положению о Почетной грамоте Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденному указанным Приказом, Почетная грамота Министерства природных ресурсов Российской Федерации является ведомственным знаком отличия в труде, к которому не предусмотрена выдача удостоверения.
Как следует из материалов дела, основанием для отказа в присвоении Э.М. Филимоновой звания «Ветеран труда» послужило отсутствие удостоверения и непризнание Почетной грамоты Министерства природных ресурсов Российской Федерации ведомственным знаком отличия в труде.
Вместе с тем, как указывалось ранее, подпунктом 2 пункта 1 статьи 7 Федерального закона «О ветеранах» определено, что ветеранами труда являются, в том числе и лица, награжденные ведомственными знаками отличия в труде и имеющие трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет.
Отнесение к ветеранам труда лиц, награжденных ведомственными знаками отличия в труде, федеральный законодатель не поставил в зависимость от ведомства, производящего награждение, и вида ведомственного знака отличия в труде.
Возложение пунктом 4 статьи 7 Федерального закона «О ветеранах» на субъект Российской Федерации полномочий по установлению порядка и условий присвоения звания «Ветеран труда» не означает наличия у органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по сужению круга лиц, имеющих право на присвоение звания «Ветеран труда», установленного федеральным законодательством.
Уставный Суд приходит к выводу, что оспариваемые заявителем нормы подпункта 4 пункта 2 Порядка, в части указания на необходимость предоставления в качестве документа, подтверждающего награждение ведомственным знаком отличия в труде, удостоверения к ведомственному знаку отличия в труде, с подписью, заверенной печатью, руководителя ведомства (министра (заместителя), руководителя (заместителя) федеральной (союзной) службы, агентства) СССР, РСФСР или Российской Федерации, сужают круг лиц, имеющих право на присвоение звания «Ветеран труда» по сравнению с федеральным законодательством.
Установление подпунктом 4 пункта 2 Порядка исчерпывающего перечня документов к ведомственным знакам отличия в труде, не учитывающего все виды ведомственных знаков отличия в труде, по мнению Уставного Суда, носит дискриминационный характер, поскольку вводит необоснованные и несправедливые различия для лиц, награжденных в соответствии с действующим законодательством уполномоченными органами различными ведомственными знаками отличия в труде, нарушая тем самым конституционный принцип равенства (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).
Таким образом, Уставный Суд приходит к выводу, что положения подпункта 4 пункта 2 Порядка, устанавливающие перечень документов, подтверждающих награждение лиц ведомственными знаками отличия в труде, не соответствуют пункту 1 статьи 2, подпунктам 1, 3 пункта 1 статьи 7, пунктам 1, 3, 4 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области, поскольку они ограничивают по сравнению с федеральным законодательством круг лиц, имеющих право на присвоение звания «Ветеран труда» и получение мер социальной поддержки, что приводит к ухудшению условий для реализации социальных прав граждан - жителей Калининградской области и снижению уровня обеспечения защиты этих прав.

На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 4, статьями 5, 8, 68, 69, 70, 71, 75, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области», Уставный Суд Калининградской области

ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать положения подпункта 4 пункта 2 Порядка и условий присвоения звания «Ветеран труда», утвержденных Постановлением Правительства Калининградской области от 29 января 2010 года № 27 «О мерах по реализации Закона Калининградской области «О ветеранах труда», устанавливающие перечень документов, подтверждающих награждение лиц ведомственными знаками отличия в труде, не соответствующими пункту 1 статьи 2, подпунктам 1, 3 пункта 1 статьи 7, пунктам 1, 3, 4 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно со дня провозглашения.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.

 

Уставный Суд
Калининградской области


№ 1 - П