236022, г. Калининград
ул. Комсомольская 31

тел: (4012) 956684
тел: (4012) 954261

ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 29 сентября 2005 г. № 4-П

 

ИМЕНЕМ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Уставного Суда Калининградской области

По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области решения городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284 «О внесении изменения в Порядок приобретения и перехода прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, утвержденный решением городского Совета депутатов Калининграда от 17.12.2003 г. № 478»

город Калининград                                                                              29 сентября 2005 года

 

Уставный Суд Калининградской области в составе: Председателя Ю.А. Кузяева, судей В.А. Багалина, Г.В. Корнюшенкова, А.В.Куликова

с участием представителей сторон:

Калининградского регионального общественного движения «Правовая защита - социальная помощь», как заявителя, направившего запрос в Уставный Суд, - С.В. Бородихина и А.В.Карпович,

городского Совета депутатов Калининграда, как органа, принявшего правовой акт, который подлежит проверке, - И.А.Уосис,

руководствуясь пунктом 3 статьи 53 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 4 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области решения городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284 «О внесении изменения в Порядок приобретения и перехода прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, утвержденный решением городского Совета депутатов Калининграда от 17.12.2003 г. № 478» (далее - решение городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284).

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме запроса Калининградского регионального общественного движения «Правовая защита - социальная помощь» о признании решения городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284 не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемое заявителем решение городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.В.Корнюшенкова, объяснения представителей сторон: С.В.Бородихина, А.В. Карпович, И.А.Уосис; показания свидетелей: О.Б.Барбариной, Е.В. Вороновой, Е.И. Короткой, М.Ю. Любимовой; выступление приглашенного в судебное заседание представителя управления земельных ресурсов и землепользования администрации Калининградской области С.Т. Мазепы,

исследовав представленный письменный отзыв городского Совета депутатов Калининграда, материалы, поступившие от управления земельных ресурсов и землепользования администрации Калининградской области, управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Калининградской области, управления архитектуры и градостроительства администрации Калининградской области, иные материалы дела, Уставный Суд 

У С Т А Н О В И Л :

1. В Уставный Суд Калининградской области от Калининградского регионального общественного движения «Правовая защита - социальная помощь» 30 марта 2005 года поступило обращение в форме запроса о признании решения городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284 не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области».

В обращении указывается, что решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284 утверждена новая редакция пункта 2.5 Порядка приобретения и перехода прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения», принятого решением городского Совета депутатов Калининграда от 17 декабря 2003 года № 478 (далее -Порядок) : «Границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства».

Решение городского Совета депутатов Калининграда опубликовано в газете «Гражданин» от 21-27 октября 2004 года № 83/84 (763/764).

По мнению заявителя, указанное решение городского Совета депутатов Калининграда утверждающее новую редакцию пункта 2.5 Порядка, воспроизводящую лишь часть положений абзаца второго пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, не отвечает обращенному к законодателю конституционному требованию ясности и определенности правовой нормы.

Мэрия города Калининграда при оформлении земельных участков под существующими зданиями, строениями, сооружениями не учитывает фактическое землепользование, а руководствуется строительными нормами и правилами, применимыми лишь при первичном предоставлении земельного участка.

Решение городского Совета депутатов Калининграда, с учетом сложившейся правоприменительной практики, нарушает законные права граждан - землепользователей в городе Калининграде и противоречит Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Руководствуясь указанной позицией, заявитель ставит перед Уставным Судом Калининградской области вопрос о признании решения городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284 не соответствующим пунктам 1 и 2 статьи 5 и пунктам 1 и 2 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

В ходе судебного заседания представители заявителя - С.В. Бородихин и А.В.Карпович поддержали заявленные требования Калининградского регионального общественного движения «Правовая защита - социальная помощь» к Уставному Суду.

Представитель городского Совета депутатов Калининграда - И.А.Уосис поддержала позицию, изложенную в письменном отзыве городского Совета депутатов Калининграда, состоящую в том, что производство по делу подлежит прекращению, так как дело неподведомственно Уставному Суду. Отметила, что дела о признании нормативных правовых актов органов местного самоуправления недействующими (по мотиву их противоречия федеральному закону или другому нормативному правовому акту) рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства федеральными судами общей юрисдикции. Кроме того, вопросы, регулируемые оспариваемым заявителем нормативным правовым актом, не регулируются Уставом (Основным Законом) Калининградской области.

При производстве проверки на соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемых заявителем положений Уставный Суд исходит из требований статьи 70 Закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области», согласно которым Уставный Суд принимает постановление только по предмету, указанному в обращении.

При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении. Уставный Суд также исходит из ранее сформулированных судом правовых позиций, которые имеют значение для разрешения дела. 

2. Решение городского Совета депутатов Калининграда № 284 является нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Рассмотрение федеральными судами общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства дел о признании нормативных правовых актов органов местного самоуправления недействующими (по мотиву их противоречия федеральному закону или другому нормативному правовому акту) не исключает возможности проверки указанных актов в порядке конституционного (уставного) судопроизводства по основаниям несоответствия их конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации.

В данном деле, приводя в обоснование своей позиции положения Земельного кодекса Российской Федерации, заявитель ставит вопрос о признании решения городского Совета депутатов Калининграда № 284 не соответствующим нормам Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Проверка положений нормативных правовых актов органов местного самоуправления Калининградской области на их соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области подведомственна Уставному Суду Калининградской области в соответствии с частью первой статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», пунктом 3 статьи 53 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 4 пункта 3 статьи 4 Закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области».

Довод городского Совета депутатов Калининграда о том, что вопросы, регулируемые оспариваемым заявителем нормативным правовым актом, не регулируются Уставом (Основным Законом) Калининградской области, по мнению Уставного Суда является необоснованным.

Как уже указывал Уставный Суд в своих решениях (Постановления Уставного Суда от 16 июля 2004 года № 2-П, от 11 ноября 2004 года № 3-П, от 9 февраля 2005 года № 1-П) нормы Устава (Основного Закона) Калининградской области в большинстве своем носят учредительный характер и являются так называемыми нормами-принципами. Указанные нормы с одной стороны выполняют регулирующую функцию, заключающуюся в том, что субъект права действует в соответствии с ее предписаниями или требует от других соответствующего поведения, с другой стороны они являются базовыми, раскрываются и развиваются в конкретных нормах отраслевого права и находятся с ними в системной связи.

К таким нормам-принципам относятся, в частности, и указываемые заявителем положения пунктов 1 и 2 статьи 5, пунктов 1 и 2 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Так, пунктами 1 и 2 статьи 5 Устава (Основного Закона) Калининградской области предусмотрено, что в области признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации, действующим федеральным законодательством и данным Уставом. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность всех органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области на территории области признается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов, составляющих основу правовой системы.

Указанные нормы-принципы, исходя из особых юридических свойств верховенства и высшей юридической силы Устава (Основного Закона) по отношению к другим нормативным правовым актам, принимаемым на территории области, обязательны для применения при осуществлении соответствующего правового регулирования не только для органов государственной власти области, но и для органов местного самоуправления.

Осуществляя в порядке уставного судопроизводства проверку решения городского Совета депутатов Калининграда № 284 , Уставный Суд в данном деле (согласно подведомственности) разрешает вопрос о соответствии названного решения вышеуказанным нормам-принципам Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Исходя из изложенного, правовые основания для прекращения производства по делу отсутствуют. 

3. Порядок приобретения и перехода прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения», принятый решением городского Совета депутатов Калининграда от 17 декабря 2003 года № 478 (далее - Порядок), в который оспариваемым заявителем решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284 внесены изменения уже был предметом рассмотрения Уставного Суда Калининградской области.

В Постановлении от 11 ноября 2004 года № 3-П Уставным Судом были сформулированы общие подходы к оценке осуществляемого органами местного самоуправления правового регулирования земельных отношений.

В частности, Уставный Суд указал, что в силу норм Устава (Основного Закона) Калининградской области положения нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления, не могут противоречить законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области и должны отвечать интересам населения соответствующего муниципального образования.

Указанный вывод подтверждается и положениями Закона Калининградской области от 14 января 2005 года № 488, изложившего раздел VI «Местное самоуправление в Калининградской области» Устава (Основного Закона) Калининградской области в новой редакции.

В частности, пункт 5 статьи 63 Устава (Основного Закона) Калининградской области (в редакции Закона Калининградской области от 14 января 2005 года № 488) возлагает на органы местного самоуправления обязанность по обеспечению соответствия уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, Уставу (Основному Закону) области, законам и иным нормативным правовым актам Калининградской области.

В Постановлении от 11 ноября 2004 года № 3-П Уставный Суд также указал на то, что общие положения о порядке приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, определены Земельным кодексом Российской Федерации. Исходя из содержания пункта 2 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области, Земельный кодекс Российской Федерации, как федеральный закон, имеет верховенство в системе правового регулирования земельных отношений на территории области.

Приведенной правовой позицией, изложенной в вышеуказанном Постановлении, Уставный Суд руководствуется и при разрешении настоящего дела. 

4. Решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284 и утвержденной данным решением новой редакцией пункта 2.5 Порядка регламентируется определение границ и размеров земельного участка при приобретении прав на указанный земельный участок гражданами или юридическими лицами, имеющими в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения.

Согласно абзацу второму пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации при приобретении прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения : «границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Границы земельного участка устанавливаются с учетом красных линий, границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка».

Пункт 2.5 Порядка в редакции решения городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284 дословно воспроизводит первое предложение абзаца второго пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации. При этом, норма пункта 2.5 Порядка имеет отсылочный характер, предусматривая, что непосредственное регулирование отношений по определению границ и размеров земельных участков осуществляется земельным и градостроительным законодательством.

Оценка соответствия указанной нормы Уставу (Основному Закону) Калининградской области требует определения ее правового смысла на основании иных норм действующего законодательства. При этом Уставный Суд исходит из следующих положений Земельного и Градостроительного кодексов Российской Федерации.

Статья 2 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Земельному кодексу Российской Федерации. В указанных в статье 2 Земельного кодекса Российской Федерации случаях земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, актами Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые также не должны противоречить Земельному кодексу Российской Федерации.

Согласно статье 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, муниципальные правовые акты по вопросам градостроительной деятельности не могут противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Исходя из изложенного, согласно смыслу пункта 2.5 Порядка в редакции решения городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284 при определении границ и размеров земельного участка должны применяться положения Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов.

Таким образом, пункт 2.5 Порядка предусматривает и применение предусмотренного Земельным и Градостроительным кодексами Российской Федерации принципа верховенства данных федеральных законов в регулировании земельных отношений и градостроительной деятельности, что соответствует положениям пункта 2 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

В том числе, согласно смыслу пункта 2.5 Порядка при определении границ и размеров земельного участка должны применяться положения второго предложения абзаца второго пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации об установлении границ земельного участка с учетом красных линий, границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка.

Отсутствие в тексте решения городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284 (новой редакции пункта 2.5 Порядка) прямого указания на установление границ земельного участка с учетом красных линий, границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка не может служить основанием для неприменения указанной нормы Земельного кодекса Российской Федерации, как составляющей части земельного законодательства, правовым основанием для нарушения предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации прав граждан и юридических лиц. Следовательно, решение городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284 не противоречит положениям статьи 5 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

С учетом изложенного и принимая во внимание отсутствие законодательно установленной обязанности органов местного самоуправления по конкретизации в принимаемых ими правовых актах положений пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, по мнению Уставного Суда отсутствуют и правовые основания для признания решения городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284 не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области по признаку неясности или неопределенности правовой нормы.

На основании изложенного, решение городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284, с учетом его правового смысла, выявленного Уставным Судом, соответствует Уставу (Основному Закону) Калининградской области, его статьям 5 и 7. 

5. Содержание обращения заявителя свидетельствует о том, что им фактически ставится вопрос о необходимости дополнения решения городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284 и утвержденной данным решением новой редакции пункта 2.5 Порядка положениями абзаца второго пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, осуществления более полного правового регулирования земельных отношений.

Между тем разрешение данного вопроса относится к исключительной компетенции органа, принявшего правовой акт - городского Совета депутатов Калининграда, и не входит в круг полномочий Уставного Суда Калининградской области, определенных частью первой статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», статьей 53 Устава (Основного Закона) Калининградской области и Законом Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области».

В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области» Уставный Суд не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных судов и мировых судей. Уставный Суд при осуществлении уставного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Решение вопроса о возможности применения для определения границ и размеров земельного участка конкретных норм земельного и градостроительного законодательства фактически является выбором нормы, подлежащей применению. Однако выбор нормы, подлежащей применению в конкретном случае, является прерогативой правоприменителя и не относится к компетенции Уставного Суда.

С учетом изложенного, в компетенцию Уставного Суда не входит проверка законности и обоснованности принятых мэрией Калининграда правоприменительных решений. Соответствующие дела подлежат разрешению в судах общей юрисдикции в установленном порядке.

Вместе с тем, в силу статьи 8 Закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области» выявленный Уставным Судом правовой смысл решения городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284 является общеобязательным как для городского Совета депутатов Калининграда, так и для правоприменителя. Органы местного самоуправления города Калининграда и их должностные лица, реализуя свои полномочия, не вправе придавать положениям решения городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284 какое-либо иное значение, расходящееся с их правовым смыслом, выявленным Уставным Судом. 

На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 4 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 69, 70, 71, 75, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области», Уставный Суд Калининградской области 

П О С Т А Н О В И Л :

1. Признать решение городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284 «О внесении изменения в Порядок приобретения и перехода прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, утвержденный решением городского Совета депутатов Калининграда от 17.12.2003 г. № 478» соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

По своему смыслу указанное решение городского Совета депутатов Калининграда и утвержденная данным решением редакция пункта 2.5 Порядка приобретения и перехода прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 17 декабря 2003 года № 478, не могут служить основанием для неприменения органами местного самоуправления при определении границ и размеров земельного участка каких-либо норм земельного и градостроительного законодательства, в том числе положений второго предложения абзаца второго пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации об установлении границ земельного участка с учетом красных линий, границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка.

2. Положения решения городского Совета депутатов Калининграда от 6 октября 2004 года № 284 подлежат применению в соответствии с их правовым смыслом, определенным в настоящем Постановлении, который в силу статьи 8 Закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области» является общеобязательным.

3. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно со дня провозглашения.

4. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области. 

Уставный Суд

Калининградской области

 

 

№ 4 - П