236022, г. Калининград
ул. Комсомольская 31

тел: (4012) 956684
тел: (4012) 954261

ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 9 февраля 2005 г. № 1-П

УСТАВНЫЙ СУД КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 9 февраля 2005 г. N 1-П

По делу об официальном толковании пунктов 1 и 2 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области по обращению группы депутатов Совета депутатов Балтийского городского округа

Именем Калининградской области Российской Федерации

Уставный Суд Калининградской области в составе: председательствующего - заместителя председателя Суда Т.А. Карпенко, судей: В.А. Багалина, Г.В. Корнюшенкова, А.В. Куликова,
с участием представителя заявителей - депутата Совета депутатов Балтийского городского округа A.M. Паненко,
руководствуясь пунктом 3 статьи 53 Устава (Основного Закона) Калининградской области, пунктом 2 статьи 4, статьями 79, 80, 81, 82 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело об официальном толковании пунктов 1 и 2 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме запроса депутатов Совета депутатов Балтийского городского округа Паненко Анатолия Михайловича, Мокшиной Валентины Васильевны, Кондаурова Александра Сергеевича, Яковенко Валентины Ивановны, Кучеренко Натальи Александровны в части официального толкования пунктов 1 и 2 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений, содержащихся в пунктах 1 и 2 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В. Куликова, объяснения представителя заявителей A.M. Паненко, выступления эксперта - доктора юридических наук А.Н. Соколова, приглашенных представителей: от главы администрации (губернатора) Калининградской области - Д.В. Каровайчика, от избирательной комиссии Калининградской области - И.Н. Барскова, исследовав представленные документы и иные материалы, Уставный Суд Калининградской области

УСТАНОВИЛ:

1. В Уставный Суд Калининградской области 16 сентября 2004 года поступило обращение в форме запроса от депутатов Совета депутатов Балтийского городского округа (далее - БГО) A.M. Паненко, В.В. Мокшиной, А.С. Кондаурова, В.И. Яковенко, Н.А. Кучеренко о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 5 статьи 33, пункта 2 статьи 47 Устава Балтийского городского округа, действовавших на момент избрания Совета депутатов БГО, и о толковании статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
Определением Уставного Суда Калининградской области от 19 ноября 2004 года N 22-О:
- отказано в принятии указанного обращения к рассмотрению в части признания пункта 5 статьи 33 и пункта 2 статьи 47 Устава БГО не соответствующими пункту 2 статьи 63 Устава (Основного Закона) Калининградской области в редакции Закона Калининградской области от 12 апреля 2000 года N 188 на момент избрания действующего Совета депутатов БГО, поскольку в этой части обращение не отвечало требованиям Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области";
- обращение принято к рассмотрению в части официального толкования положений пунктов 1 и 2 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области: "Устав (Основной Закон) Калининградской области является основным правовым актом в системе нормативного правового регулирования, осуществляемого органами государственной власти с участием населения, органов местного самоуправления на территории области. Все другие правовые акты, принимаемые на территории области, должны соответствовать положениям настоящего Устава. Устав области обладает прямым действием и распространяется на всех граждан Российской Федерации..., а также юридических и физических лиц...".
По мнению заявителей, правовая ситуация, обусловившая обращение с запросом в Уставный Суд, заключается в следующем. Устав Калининградской области в силу пунктов 1 и 2 статьи 6 является основным правовым актом Калининградской области и обладает прямым действием на всей ее территории. Руководствуясь указанными положениями, заявители считают, что на момент выборов Совета депутатов БГО (5 ноября 2000 года и 28 января 2001 года) действовал пункт 2 статьи 63 Устава (Основного Закона) Калининградской области в редакции Закона Калининградской области от 12 апреля 2000 года N 188, определяющий срок полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления в 5 лет, а не противоречащие ему пункт 5 статьи 33 и пункт 2 статьи 47 Устава БГО, устанавливавшие этот срок в 4 года.
Позиция избирательной комиссии Калининградской области по применению пункта 2 статьи 63 Устава (Основного Закона) Калининградской области, действовавшего на момент выборов Совета депутатов БГО, не совпадает с вышеизложенным мнением заявителей. Установление конкретного срока полномочий представительного органа местного самоуправления, как считает избирательная комиссия, отнесено исключительно к компетенции муниципального образования. В связи с противоречием федеральному законодательству указанный пункт 2 статьи 63 из текста Устава (Основного Закона) Калининградской области был исключен Законом Калининградской области от 13 февраля 2001 года N 19 и не может служить основанием для продления срока полномочий представительного органа местного самоуправления БГО.
Таким образом, обнаруживается неопределенность в понимании положений пунктов 1 и 2 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области.
Предметом официального толкования по данному делу является выявление смысла, содержащегося в положениях пунктов 1 и 2 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области, указанных заявителями. В соответствии со статьей 81 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" при толковании положений Устава (Основного Закона) Калининградской области Уставный Суд связан поставленным в обращении заявителя вопросом, однако не связан пределами изложенной в запросе конкретной правовой ситуации, побудившей заявителя к обращению, и его правовой аргументацией.
2. Осуществляя толкование положений Устава (Основного Закона) Калининградской области как субъекта Российской Федерации, Уставный Суд исходит из следующих правовых позиций.
Смысл норм, содержащихся в пунктах 1 и 2 статьи 6 Устава области, не может быть выявлен в отрыве от положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, других положений Устава области.
Конституционные принципы федеративного устройства российского государства, самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий обусловливают наличие соответствующих уровней правового регулирования, определяют структуру системы действующего законодательства. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации являются частью единой системы российского законодательства, по своему содержанию и форме они не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам. Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 18 июля 2003 года N 13-П, по смыслу статьи 66 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1, 3, 4, 5, 15, 71, 72, 73 и 76, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, будучи учредительными по своему характеру, что в то же время непосредственно обусловлено учредительным характером Конституции Российской Федерации, определяют организацию субъектов Российской Федерации и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. Что касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то конституции и уставы субъектов Российской Федерации служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних.
3. Согласно положению пункта 1 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области "Устав области является основным правовым актом области в системе нормативного правового регулирования, осуществляемого органами государственной власти с участием населения, органов местного самоуправления на территории области".
Смысловое содержание данного положения заключается в следующем. Органы государственной власти Калининградской области, органы местного самоуправления для воздействия на различные общественные отношения осуществляют их правовое регулирование, принимая нормативные правовые акты, издание которых входит в их компетенцию, тем самым создается система нормативного правового регулирования общественных отношений на территории области.
Устав в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет статус области как субъекта Российской Федерации, ее административно-территориальное устройство, признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина, определяет систему органов государственной власти, функции и полномочия этих органов, порядок их образования, права и обязанности их должностных лиц, признает и гарантирует осуществление местного самоуправления, устанавливает основы экономической и финансовой системы Калининградской области, а также регулирует ряд других вопросов, отнесенных к компетенции области. Действие норм Устава носит универсальный, общеобязательный характер по кругу лиц, во времени и пространстве.
В то же время сам текст Устава предусматривает необходимость принятия ряда законов области, иных нормативных правовых актов, чье действие будет способствовать развитию положений, закрепленных Уставом в общей форме. Как отмечено в Постановлении Уставного Суда Калининградской области от 16 июля 2004 года N 2-П, нормы Устава (Основного Закона) Калининградской области в большинстве своем носят учредительный характер и являются так называемыми нормами-принципами. Указанные нормы, с одной стороны, выполняют регулирующую функцию, заключающуюся в том, что субъект права действует в соответствии с ее предписаниями или требует от других соответствующего поведения, с другой стороны, они являются базовыми, раскрываются и развиваются в конкретных нормах отраслевого права и находятся с ними в системной связи.
Таким образом, Устав Калининградской области является основным правовым актом, регулирующим те сферы общественных отношений, которые отнесены к компетенции Калининградской области.
Устав как основной закон области занимает особое, а именно высшее, место в иерархии нормативных правовых актов, принимаемых на территории Калининградской области. Как указывается в положении пункта 1 статьи 6 Устава области, "все другие правовые акты, принимаемые на территории области, должны соответствовать положениям настоящего Устава". Из смысла этого положения вытекает, что все иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти Калининградской области, не должны противоречить Уставу (Основному Закону) области. В случае такого противоречия применяется Устав области как правовой акт более высокой юридической силы. Акты, противоречащие Уставу области, подлежат в установленном порядке опротестованию, приостановлению, отмене.
Вместе с тем, в силу конституционных принципов верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, самостоятельности местного самоуправления в решении населением вопросов местного значения высшая юридическая сила Устава области не является абсолютной.
Как следует из положений Конституции Российской Федерации (часть 1 статьи 15, часть 5 статьи 76), сами нормы Устава (Основного Закона) Калининградской области должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае возникновения по указанным предметам ведения противоречия между федеральным законом и Уставом области действует федеральный закон.
Данное положение отражено и в Уставе области. Согласно пункту 2 статьи 7 Устава на территории области признается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов; законы и иные нормативные правовые акты области не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Уставом области (пункт 1 статьи 58, пункт 1 статьи 59, пункт 5 статьи 63) также устанавливается, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами в области признается, гарантируется и осуществляется местное самоуправление. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные правовые акты Российской Федерации, Устав (Основной Закон) области, законы и иные правовые акты области, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан и иные муниципальные правовые акты. Органы местного самоуправления обеспечивают соответствие уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, Уставу, законам и иным правовым актам области.
Исходя из изложенного положения пункта 1 статьи 6 Устава области о том, что "Устав Калининградской области является основным правовым актом области в системе нормативного правового регулирования, осуществляемого органами государственной власти с участием населения, органов местного самоуправления на территории области. Все другие правовые акты должны соответствовать положениям настоящего Устава", следует понимать как наличие в указанной системе нормативного правового регулирования на территории Калининградской области действующего основного закона области, носящего учредительный характер, обладающего особыми юридическими свойствами верховенства и высшей юридической силы по отношению к другим нормативным правовым актам, принимаемым на территории области, и который является для них юридической базой. При этом, осуществляя правовое регулирование по вопросам своего ведения, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить соответствие издаваемых ими нормативных правовых актов действующим положениям Устава области исходя из того, что сами нормы Устава области должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
4. Положения пункта 2 статьи 6 Устава области, подлежащие толкованию на основании обращения заявителей, а именно: "Устав области обладает прямым действием и распространяется на всех граждан Российской Федерации..., а также юридических и физических лиц...", по мнению Уставного Суда, следует понимать в нескольких значениях.
Указание в Уставе (Основном Законе) Калининградской области на его прямое действие означает, что нормы, содержащиеся в его положениях, непосредственно регулируют те или иные общественные отношения, в том числе в случаях, когда не приняты соответствующие правовые акты, издание которых предусматривается Уставом для реализации и конкретизации содержащихся в нем норм. При этом правоприменители, включая судебные органы, для обоснования своих решений могут ссылаться на конкретные нормы Устава.
Из содержания пункта 2 статьи 6 Устава области также вытекает обязанность всех субъектов, указанных в данном пункте, соблюдать положения Устава с учетом их различного правового статуса и нахождения на территории области. При этом обязанность соблюдения норм Устава обеспечивается тем, что за неисполнение или нарушение Устава области наступает ответственность, установленная действующим законодательством (пункт 3 статьи 6 Устава области).
Вместе с тем из пункта 2 статьи 6 Устава Калининградской области в системной связи с иными положениями данного Основного Закона области не следует, что нормы Устава подменяют положения других правовых актов, действующих на территории области, включая правовые акты органов местного самоуправления, принимаемые ими в пределах своей компетенции. При этом исходя из Конституции Российской Федерации, федеральных законов и норм самого Устава области в отдельных случаях иные правовые акты, принимаемые на территории области, могут иметь приоритет над нормами Устава.
Таким образом, положения пункта 2 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области о его прямом действии и распространении на граждан Российской Федерации, различные категории юридических и физических лиц по своему смыслу определяют непосредственное действие норм Устава области в отношении всех субъектов, указанных в данном пункте статьи 6 Устава области. В случаях отсутствия реализующих и конкретизирующих нормы Устава нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления на территории Калининградской области в пределах их компетенции, нормы Устава непосредственно регулируют те или иные общественные отношения, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и самим Уставом области. В то же время при наличии других, предусмотренных Уставом области и действующим законодательством Российской Федерации, нормативных правовых актов, принимаемых на территории области и осуществляющих правовое регулирование тех или иных общественных отношений, нормы Устава области действуют опосредованно, не подменяя при этом положения указанных правовых актов, в том числе актов органов местного самоуправления.
5. Исходя из вышеизложенных правовых позиций по толкованию пунктов 1 и 2 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области Уставный Суд полагает необходимым отметить следующее.
Согласно статье 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. В статье 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации закреплено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 7 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законодательное регулирование субъектами Российской Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом. Законы субъектов Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и указанному Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.
На основании подпункта 6 пункта 1 статьи 8, пункта 2 статьи 18 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования.
Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года N 15-П признано, что установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации сроков полномочий представительных органов местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации и недопустимо.
Таким образом, нормы уставов муниципальных образований при решении вопросов местного значения, в частности, при определении срока полномочий представительных органов местного самоуправления обладают приоритетом по отношению к нормам, содержащимся в законах субъектов Российской Федерации, в том числе в Уставе (Основном Законе) Калининградской области. Включение законодателем Калининградской области в издаваемые им правовые акты нормативного положения, определяющего сроки полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, превышает его полномочия и нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления.
На основании изложенного, и руководствуясь статьями 68-71, 73-76, 79-82 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области

ПОСТАНОВИЛ:

1. Предусмотренные пунктом 1 статьи 6 Устава области положения о том, что "Устав Калининградской области является основным правовым актом области в системе нормативного правового регулирования, осуществляемого органами государственной власти с участием населения, органов местного самоуправления на территории области. Все другие правовые акты должны соответствовать положениям настоящего Устава", следует понимать как наличие в системе нормативного правового регулирования на территории Калининградской области действующего основного закона области, носящего учредительный характер, обладающего особыми юридическими свойствами верховенства и высшей юридической силы по отношению к другим нормативным правовым актам, принимаемым на территории области, и который является для них юридической базой. При этом, осуществляя правовое регулирование по вопросам своего ведения, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить соответствие издаваемых ими нормативных правовых актов действующим положениям Устава области исходя из того, что сами нормы Устава области должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
2. Предусмотренные пунктом 2 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области положения о том, что "Устав области обладает прямым действием и распространяется на всех граждан Российской Федерации..., а также юридических и физических лиц..." по своему смыслу определяют непосредственное действие норм Устава области в отношении всех субъектов, указанных в данном пункте статьи 6 Устава области. В случаях отсутствия реализующих и конкретизирующих нормы Устава нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления на территории Калининградской области в пределах их компетенции, нормы Устава непосредственно регулируют те или иные общественные отношения, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и самим Уставом области. При наличии других, предусмотренных Уставом области и действующим законодательством Российской Федерации, нормативных правовых актов, принимаемых на территории области и осуществляющих правовое регулирование тех или иных общественных отношений, нормы Устава области действуют опосредованно, не подменяя при этом положения указанных правовых актов, в том числе актов органов местного самоуправления.
3. Данное Уставным Судом Калининградской области толкование является официальным и обязательным для всех органов государственной власти, судов, органов местного самоуправления муниципальных образований, организаций, общественных объединений, должностных лиц и граждан.
4. Настоящее Постановление окончательно, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.
5. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.

Уставный Суд

Калининградской области 

 

 

 № 1-П