236022, г. Калининград
ул. Комсомольская 31

тел: (4012) 956684
тел: (4012) 954261

ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 24 декабря 2003 г. № 1-П

УСТАВНЫЙ СУД КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

 ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 24 декабря 2003 г. № 1-П

По делу о толковании подпункта "б" пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области

Именем Калининградской области Российской Федерации

Уставный суд Калининградской области в составе: председателя Суда Ю.А. Кузяева, судей: В.А. Багалина, Т.А. Карпенко, Г.В. Корнюшенкова, А.В. Куликова, с участием представителя главы администрации (губернатора) Калининградской области Сухорученко Е.А. и представителя Калининградской областной Думы Красовского А.А., руководствуясь пунктом 3 статьи 53 Устава (Основного Закона) Калининградской области, пунктом 2 статьи 4, статьями 79, 80, 81, 82 Закона Калининградской области "Об Уставном суде Калининградской области", рассмотрел в открытом судебном заседании дело об официальном толковании подпункта "б" пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос депутата Калининградской областной Думы Рудникова Игоря Петровича от 22 августа 2003 года об официальном толковании подпункта "б" пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в понимании необходимости применения нормы, содержащейся в подпункте "б" пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области, в отношении утверждения областной Думой стратегий социально-экономического развития области.

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.А. Багалина, показания свидетеля Трегубова Б.А., пояснения представителя главы администрации (губернатора) Калининградской области Сухорученко Е.А., представителя Калининградской областной Думы Красовского А.А., исследовав представленные документы, Уставный Суд Калининградской области 

УСТАНОВИЛ:

1. В Уставный Суд Калининградской области 26 августа 2003 года поступило обращение депутата Калининградской областной Думы Рудникова И.П. от 22 августа 2003 года "О толковании подпункта "б" пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области".

В своем обращении Рудников И.П. указывает, что согласно Уставу (Основному Закону) Калининградской области областная Дума обладает основными полномочиями по вопросам обеспечения экономического и социального развития области, в том числе "утверждает программы социально-экономического развития Калининградской области, представленные главой администрации (губернатором) области" (подпункт "б" пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области). Администрация Калининградской области издала Постановление от 15 июля 2003 года № 392 "О Стратегии социально-экономического развития Калининградской области как региона сотрудничества на период до 2010 года".

Заявитель полагает, что упомянутая Стратегия является долгосрочной программой социально-экономического развития и подлежит представлению главой администрации (губернатором) области на утверждение в областную Думу в форме проекта закона области, а после утверждения - официальному опубликованию в установленном порядке.

2. В соответствии с пунктом 3 статьи 53 Устава (Основного Закона) Калининградской области, статьями 4 и 79 Закона Калининградской области "Об Уставном суде Калининградской области" обращение депутата Калининградской областной Думы Рудникова И.П. подведомственно Уставному суду, по форме отвечает требованиям, предусмотренным статьями 37, 38 Закона Калининградской области "Об Уставном суде Калининградской области", направлено управомоченным лицом и имеет предметом толкования содержание и смысл правовой нормы, изложенной в подпункте "б" пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

3. Уставный Суд Калининградской области дает официальное толкование подпункта "б" пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области исходя из места данной нормы в Уставе (Основном Законе) Калининградской области, основываясь на оценке как юридического значения и смысла толкуемой нормы, так и смысла, придаваемого ей правоприменительной практикой, не давая при этом оценку правоприменительной практике.

При толковании положений, содержащихся в подпункте "б" пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области, Уставный Суд Калининградской области принимает во внимание буквальное значение содержащихся в них слов и выражений с применением филологического и специально-юридического способов толкования. Судом устанавливается смысл толкуемой нормы путем сопоставления ее с положениями иных норм, содержащихся в Уставе (Основном Законе) Калининградской области, других законах Калининградской области, определяющих компетенцию Калининградской областной Думы, главы администрации (губернатора) области и администрации Калининградской области с учетом принципа разделения государственной власти.

Осуществляя толкование, Уставный Суд исходит из того, что в Уставе (Основном Законе) и других законах Калининградской области определения терминов "программа социально-экономического развития" и "стратегия социально-экономического развития" отсутствуют.

Вместе с тем, Закон Калининградской области от 1 июня 1998 года № 72 "Об областных государственных программах и заказах" в части 1 статьи 2 содержит термин "областная государственная программа", определяя его как "увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение приоритетных задач Калининградской области в сфере регионального, экономического, экологического, социального и культурного развития области, частично или полностью финансируемых за счет средств областного бюджета". Разработка государственных программ Калининградской области в соответствии со статьями 3 и 4 указанного Закона входит в компетенцию администрации Калининградской области, а утверждение областных государственных программ независимо от объема их финансирования за счет средств областного бюджета - в компетенцию Калининградской областной Думы.

Закон Калининградской области от 27 июня 2000 года № 218 "О государственной политике в Калининградской области и основных направлениях ее правового регулирования" (части 3 и 4 статьи 9 и часть 3 статьи 10) устанавливает, что в целях реализации областной государственной политики в социальной и экономической сферах разрабатываются и принимаются (утверждаются) в установленном порядке: комплексная областная программа в сфере социальной политики, комплексная областная социально-экономическая программа, областные программы по приоритетным направлениям социальной политики, отраслевые областные программы в сфере экономической политики, а также иные нормативные правовые акты по основным направлениям социальной и экономической политики. В пункте 4 статьи 11 указанного Закона определено, что стратегия устойчивого развития области является базовым документом для формирования программ.

Учитывая вышеуказанные нормы, а также правоприменительную практику по разработке и утверждению более сорока областных программ, значительная часть которых реализуется в экономической и социальной сферах, можно сделать вывод, что программы социально-экономического развития являются разновидностью областных государственных программ. В отношении правового регулирования порядка разработки, утверждения и финансирования программ социально-экономического развития области применяются нормы Закона Калининградской области от 1 июня 1998 года № 72 "Об областных государственных программах и заказах".

В то же время, как следует из текста Стратегии социально-экономического развития Калининградской области как региона сотрудничества на период до 2010 года, одобренной Постановлением администрации области от 15 июля 2003 года № 392, под Стратегией понимается система взаимосвязанных решений и установок, определяющих приоритетные направления действий органов государственной власти, местного самоуправления, общественных и деловых кругов.

Учитывая изложенное, Уставный Суд считает, что по своему юридическому содержанию, правовому смыслу термины "программа социально-экономического развития" и "стратегия социально-экономического развития" не могут толковаться как равнозначные.

4. Как следует из правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 29 мая 1998 года № 16-П по делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми", принцип разделения властей предполагает распределение полномочий между органами государственной власти с целью их взаимного уравновешивания и недопущения подчинения друг другу.

Администрация Калининградской области в соответствии с пунктом 1 статьи 46 Устава (Основного Закона) Калининградской области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития Калининградской области. Согласно подпункту "б" пункта 2 статьи 46 Устава (Основного Закона) Калининградской области администрация Калининградской области "разрабатывает для представления главой администрации (губернатором) области в областную Думу проект областного бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития Калининградской области". Исходя из этих положений следует, что администрация Калининградской области выступает разработчиком проектов программ социально-экономического развития Калининградской области, финансируемых из областного бюджета для последующего представления их главой администрации (губернатором) области на утверждение в областную Думу.

Глава администрации (губернатор) Калининградской области на основании подпункта "и" пункта 1 статьи 27 Устава (Основного Закона) Калининградской области "представляет областной Думе на утверждение программы социально-экономического развития Калининградской области и отчеты о выполнении данных программ".

Однако, по мнению Уставного суда, это не исключает права главы администрации (губернатора) области самостоятельно подписывать программные документы, не отвечающие признакам программ социально-экономического развития, в той мере, в какой они не являются областными государственными программами и не финансируются из областного бюджета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 14, подпунктом "б" пункта 1 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области областная Дума является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Калининградской области, осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации путем принятия законов области и иных правовых актов.

Как указал Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении от 1 февраля 1996 года № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области, утверждение программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, как вопрос, подлежащий по своей природе законодательному регулированию, входит в полномочия именно органа законодательной власти. Указанное положение соответствует принципу разделения властей и принципу самостоятельности органов законодательной власти, закрепленным в статье 10 Конституции Российской Федерации и конкретизированным в других статьях Конституции Российской Федерации, определяющих предметы законодательного регулирования.

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по утверждению законом субъекта Российской Федерации программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотрены и подпунктом "г" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Таким образом, содержание подпункта "б" пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области следует понимать как исключительное полномочие Калининградской областной Думы утверждать путем принятия закона Калининградской области программы социально-экономического развития Калининградской области, представляемые главой администрации (губернатором) Калининградской области. Требование представлять на утверждение в областную Думу иные документы программного характера помимо программ социально-экономического развития области в указанной норме отсутствует.

В статье 27 Устава (Основного Закона) Калининградской области за главой администрации (губернатором) области закрепляется право участвовать в законодательном процессе, в том числе путем представления областной Думе на утверждение программ социально-экономического развития Калининградской области и отчетов об их выполнении. На основании пункта 2 статьи 24, подпункта "с" пункта 1 статьи 27 Устава (Основного Закона) Калининградской области глава администрации (губернатор) области возглавляет администрацию области и подписывает постановления администрации области.

Как следует из статьи 46 Устава (Основного Закона) Калининградской области, администрация области разрабатывает программы социально-экономического развития области и представляет их главе администрации (губернатору) области. Таким образом, исполнительная власть области имеет возможность влиять на законодательный процесс в стадии разработки и принятия законов, что соответствует принципам разделения властей, и единства системы государственной власти установленным в части 3 статьи 5 и статье 10 Конституции Российской Федерации, а также в статье 2 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Однако в пределах своих полномочий администрация области не только разрабатывает программы социально-экономического развития области, но и осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, а также осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Уставом (Основным Законом) Калининградской области, соглашениями с федеральными органами исполнительной власти. В целях реализации предусмотренных полномочий не исключаются разработка и принятие администрацией области, в том числе путем издания соответствующего постановления, различного вида программных документов, не предусматривающих финансирования планируемых мероприятий за счет средств областного бюджета.

В таких случаях, по мнению Уставного суда, принятые (одобренные) постановлением администрации области программные документы не требуют их представления в областную Думу и утверждения законом Калининградской области.

Таким образом, в соответствии с пунктом 1 статьи 4, статьями 20, 21, 27, 30, 38, 42, 46 и 48 Устава (Основного Закона) Калининградской области глава администрации (губернатор) области и администрация Калининградской области, действуя в пределах своих полномочий, устанавливаемых Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом (Основным Законом) Калининградской области и законами Калининградской области, вправе принимать правовые акты, необходимые для исполнения возложенных на них полномочий, в том числе и в сфере социально-экономической политики. Такие правовые акты применяются с учетом их юридической силы и в соответствии с действующим законодательством.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 68, 69, 71, 75, 79, 80, 81 и 82 Закона Калининградской области "Об Уставном суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области 

ПОСТАНОВИЛ:

1. Положения подпункта "б" пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области следует понимать, как исключительное полномочие Калининградской областной Думы утверждать путем принятия закона Калининградской области программы социально-экономического развития Калининградской области, представляемые главой администрации (губернатором) Калининградской области.

2. Полномочие Калининградской областной Думы утверждать программы социально-экономического развития Калининградской области, закрепленное в подпункте "б" пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области, не лишает возможности главу администрации (губернатора) Калининградской области и администрацию Калининградской области в пределах своих полномочий и по установленной процедуре принимать отличные от программ социально-экономического развития, утверждаемых областной Думой, концепции, программы, стратегии и иные документы программного характера в сфере социально-экономической политики, реализуемые в Калининградской области и не предусматривающие финансирования за счет средств областного бюджета.

3. Данное Уставным судом Калининградской области толкование является официальным и общеобязательным.

4. Настоящее Постановление окончательно, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

5. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.