236022, г. Калининград
ул. Комсомольская 31

тел: (4012) 956684
тел: (4012) 954261

Определение от 17 августа 2017 года № 64-О

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Уставного Суда Калининградской области


О прекращении производства по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 2 статьи 2 Закона Калининградской области от 17 июня 2016 года № 542 «О внесении изменений в Закон Калининградской области «О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области»

город Калининград 17 августа 2017 года


Уставный Суд Калининградской области в составе: председательствующего - председателя Ю.М. Сафонова, судей А.В. Кузнецова, В.М. Фролова,

с участием представителей:

- заявителя - прокурора Калининградской области - А.А. Рубинфайна,

- Калининградской областной Думы как органа, принявшего правовой акт, подлежащий проверке, - Ю.С. Курилех,

- Губернатора Калининградской области как должностного лица, подписавшего правовой акт, положение которого подлежит проверке, - А.А. Красовского,

руководствуясь подпунктом 1 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 2 статьи 2 Закона Калининградской области от 17 июня 2016 года № 542 «О внесении изменений в Закон Калининградской области «О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области».

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение прокурора Калининградской области.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункт 2 статьи 2 Закона Калининградской области от 17 июня 2016 года № 542 «О внесении изменений в Закон Калининградской области «О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области».

Заслушав сообщение судьи - докладчика Ю.М. Сафонова, выступления представителей: А.А. Рубинфайна, Ю.С. Курилех, А.А. Красовского, профессиональное мнение представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Калининградской области В.В. Тральщиковой, исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области


установил:

1. В Уставный Суд Калининградской области 17 марта 2017 года поступило обращение в форме запроса прокурора Калининградской области (далее – заявитель) о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 2 статьи 2 Закона Калининградской области от 17 июня 2016 года № 542 «О внесении изменений в Закон Калининградской области «О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области» (далее – Закон Калининградской области № 542). 7 апреля 2017 года поступило дополнение к обращению.

Заявитель оспаривает пункт 2 статьи 2 Закона Калининградской области № 542, согласно которому положения пункта 1 статьи 1 настоящего Закона подлежат применению после истечения срока полномочий представительных органов муниципальных районов, глав городских (сельских) поселений, избранных (сформированных) до дня вступления в силу настоящего Закона.

Пунктом 1 статьи 1 указанного Закона внесены изменения в Закон Калининградской области от 7 марта 2006 года № 730 «О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области» (далее – Закон Калининградской области № 730), в частности в пункт 5 статьи 2, определяющий порядок формирования представительных органов муниципальных районов.

Ранее, согласно пункту 5 статьи 2 Закона Калининградской области № 730 представительные органы Нестеровского и Светлогорского районов формировались из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

Согласно новой редакции пункта 5 статьи 2 Закона Калининградской области № 730, измененной Законом Калининградской области № 542, представительный орган муниципального района избирается на пятилетний срок полномочий на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, при этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.

Далее заявитель поясняет, что в соответствии с абзацем 4 части 5.1 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) в случае принятия закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего переход от формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов к избранию на муниципальных выборах, выборы в представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

Заявитель полагает, что исходя из положений абзаца 4 части 5.1 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ, выборы в представительные органы Нестеровского и Светлогорского районов необходимо провести не позднее шести месяцев со дня вступления в силу Закона Калининградской области № 542.

Вместе с тем, согласно пункту 1 статьи 2 Закона Калининградской области № 542 указанный Закон фактически вступил в силу полностью по истечении 10 дней с момента его опубликования, в том числе положения пункта 1 статьи 1. При этом вступившие в силу положения пункта 1 статьи 1 оспариваемого Закона могут применяться лишь после истечения срока полномочий представительных органов муниципальных районов, глав городских (сельских) поселений, избранных (сформированных) до дня вступления в силу Закона Калининградской области № 542.

По мнению заявителя, содержание пункта 2 статьи 2 Закона Калининградской области № 542 не отвечает принципам ясности и недвусмысленности, что порождает различное толкование указанной нормы и неопределенность относительно вступления в силу пункта 1 статьи 1 Закона Калининградской области № 542.

Руководствуясь своей правовой позицией, заявитель просит признать пункт 2 статьи 2 Закона Калининградской области № 542 не соответствующим статье 1, пункту 1 статьи 2 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

В ходе судебного заседания представитель заявителя А.А. Рубинфайн поддержал правовую позицию и требование, изложенное в обращении.

Представитель Калининградской областной Думы Ю.С. Курилех в судебном заседании поддержала позицию, изложенную в письменном отзыве, и пояснила, что согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 года № 30-П по делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» (далее – Постановление № 30-П) в случае закрепления законом нескольких способов формирования представительных органов местного самоуправления, законом необходимо определить критерии отнесения муниципального образования к тому или иному способу формирования представительного органа местного самоуправления.

Поскольку Закон Калининградской области № 730 не содержал нормативных критериев дифференцированного установления способов формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области, необходимо было законодательство области привести в соответствие с конституционным смыслом статей 35 и 36 Федерального закона № 131-ФЗ. С этой целью пунктом 1 статьи 1 Закона Калининградской области № 542 пункт 5 статьи 2 Закона Калининградской области № 730 был изложен в редакции, согласно которой представительные органы всех муниципальных районов Калининградской области избираются на пятилетний срок полномочий на муниципальных выборах.

Далее Ю.С. Курилех пояснила, что Постановлением № 30-П определено, что в случае формирования в каком – либо муниципальном образовании органов местного самоуправления вопреки выявленному в Постановлении № 30-П конституционно – правовому смыслу частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, эти органы местного самоуправления продолжают функционировать до конца срока, на который они были избраны (сформированы). С учетом приведенных положений Постановления № 30-П пунктом 2 статьи 2 Закона Калининградской области № 542 установлено, что его нормы в части изменения способа формирования представительных органов муниципальных образований подлежат применению после истечения срока полномочий представительных органов муниципальных районов, глав городских (сельских) поселений, избранных (сформированных) до дня вступления в силу Закона Калининградской области № 542.

Считает, что Закон Калининградской области № 542 принят в рамках полномочий субъектов Российской Федерации, установленных федеральным законодательством, и ему не противоречит.

Представитель Губернатора Калининградской области А.А. Красовский в судебном заседании поддержал позицию представителя Калининградской областной Думы.

Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Калининградской области В.В. Тральщикова в ходе судебного заседания высказала позицию, аналогичную позиции заявителя, которая заключается в том, что оспариваемое положение пункта 2 статьи 2 Закона Калининградской области № 542 не отвечает принципам ясности и недвусмысленности, что порождает различное толкование указанной нормы.


2. Как следует из положений пункта 1 статьи 2, пункта 3 статьи 43 Устава (Основного Закона) Калининградской области законы Калининградской области не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и Калининградской области.

В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по указанным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Общие правовые и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также гарантии его осуществления, включая порядок формирования представительных органов муниципальных образований, закреплены в Федеральном законе № 131-ФЗ.
В соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 6 Федерального закона № 131-ФЗ правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации осуществляется органами государственной власти в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (статья 34 Федерального закона № 131-ФЗ).
Согласно статье 35 указанного Закона представительный орган такого муниципального образования, как поселение (городское или сельское), состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах (часть 2); в отношении же представительного органа муниципального района - муниципального образования, состоящего из нескольких поселений, предусматриваются два способа формирования: включение в его состав глав поселений, входящих в муниципальный район, и депутатов представительных органов этих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства (пункт 1 части 4), либо муниципальные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (пункт 2 части 4).
Положения статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ, регулирующие отдельные вопросы установления и изменения порядка формирования органов местного самоуправления, на которые в своем обращении ссылается заявитель, подвергались правовой оценке Конституционным Судом Российской Федерации.

Согласно Постановлению № 30-П по смыслу вытекающих из Конституции Российской Федерации требований, предъявляемых к законодательному регулированию местного самоуправления, вводимый на региональном уровне порядок формирования органов местного самоуправления может различаться для муниципальных образований, отнесенных к соответствующим категориям на основе объективно обусловленных и формализованных в законе критериев, но должен быть, по общему правилу, одинаковым для муниципальных образований, подпадающих под одни и те же критерии.

 

3. Законом, определяющим особенности организации местного самоуправления на территории Калининградской области по вопросам, отнесенным к полномочиям субъектов Российской Федерации, является Закон Калининградской области от 7 марта 2006 года № 730 «О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области».

Согласно пункту 5 статьи 2 Закона Калининградской области № 730 в редакции Закона Калининградской области от 27 ноября 2014 года № 362 определено, что:

- представительные органы Нестеровского района, Светлогорского района состоят из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства;

- представительные органы Багратионовского муниципального района, Балтийского муниципального района, Зеленоградского района, Краснознаменского муниципального района, Неманского муниципального района, Полесского муниципального района, Правдинского района, Славского муниципального района, Черняховского муниципального района избираются на пятилетний срок полномочий на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Таким образом, в Законе Калининградской области № 730 в редакции Закона Калининградской области от 27 ноября 2014 года № 362 было предусмотрено несколько способов формирования представительных органов муниципальных образований на территории Калининградской области, при этом в указанном Законе вопреки позиции, сформулированной в Постановлении № 30-П, отсутствовали критерии дифференцированного установления способов формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

В таком случае субъектам Российской Федерации предписано привести законодательное регулирование в сфере организации муниципальной власти в соответствие с правовыми позициями, выраженными в указанном Постановлении, чтобы на основе нормативно закрепленных критериев обеспечить возможность определения муниципальных образований, в отношении которых допустимо применение в качестве безальтернативного одного из предусмотренных частями 4, 5 и 5.1 статьи 35, частями 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ вариантов формирования представительного органа местного самоуправления, в том числе путем избрания представительных органов власти муниципального района.

Далее Конституционный Суд Российской Федерации, разъясняя порядок вступления решения Суда в силу, а также порядок, сроки и особенности его исполнения, установил, что в случае формирования в каком-либо муниципальном образовании органов местного самоуправления вопреки выявленному в настоящем Постановлении конституционно-правовому смыслу частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ эти органы местного самоуправления продолжают функционировать до конца срока, на который они были избраны (сформированы).

Во исполнение требований федерального законодательства в действующее правовое регулирование порядка формирования, в том числе представительных органов муниципального района внесены изменения.

Так, согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 1 Закона Калининградской области № 542 пункт 5 статьи 2 Закона Калининградской области № 730 изложен в новой редакции: «представительный орган муниципального района избирается на пятилетний срок полномочий на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, при этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятых от установленной численности представительного органа муниципального района».


4. В силу статьи 6 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» выявленный Конституционным Судом Российской Федерации конституционно-правовой смысл законоположений является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

Пунктом 2 статьи 2 Закона Калининградской области № 542, с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, определен порядок применения пункта 1 статьи 1 указанного Закона, согласно которому данная норма подлежат применению после истечения срока полномочий представительных органов муниципальных районов, глав городских (сельских) поселений, избранных (сформированных) до дня вступления в силу настоящего Закона.

По смыслу статьи 36 Уставного закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области» основанием к рассмотрению дела о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области закона Калининградской области является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемые заявителем нормы закона Калининградской области (подпункт 2 пункта 2).

Как следует из обращения, фактически заявителем ставится перед Уставным Судом вопрос не о соответствии пункта 2 статьи 2 Закона Калининградской области № 542 Уставу (Основному Закону) Калининградской области, а о порядке применения подпункта 1 пункта 1 статьи 1 Закона Калининградской области № 542, определяющего порядок формирования представительных органов муниципальных районов, применительно к срокам избрания представительных органов Нестеровского и Светлогорского муниципальных районов, в остальной части порядок применения пункта 1 статьи 1 Закона Калининградской области № 542, а именно порядок избрания главы городского (сельского) поселения, порядок назначения главы местной администрации и другие вопросы, заявителем под сомнение не ставится.

Учитывая изложенное, Уставный Суд приходит к выводу о том, что норма пункта 2 статьи 2 Закона Калининградской области № 542 по существу воспроизводит положения Постановления № 30-П , касающиеся порядка его исполнения в части осуществления полномочий органами местного самоуправления до конца срока, на который они были избраны (сформированы), в случае их формирования вопреки выявленному в настоящем Постановлении конституционно-правовому смыслу частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, и в данном деле отсутствует неопределенность о соответствии оспариваемой нормы положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Согласно Уставному закону Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области» Уставный Суд прекращает производство по делу в случаях, если в ходе заседания будут выявлены основания к отказу в принятии обращения к рассмотрению (подпункт 1 пункта 1 статьи 65).

Уставный Суд принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению, если обращение по форме не отвечает требованиям настоящего Уставного закона (подпункт 4 пункта 1 статьи 42).

На основании изложенного и руководствуясь статьями 36, 37, 42, 65, 68, 70, 71, 75 Уставного закона Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области», Уставный Суд Калининградской области


ОПРЕДЕЛИЛ:


1. Прекратить производство по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 2 статьи 2 Закона Калининградской области от 17 июня 2016 года № 542 «О внесении изменений в Закон Калининградской области «О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области».

2. Определение Уставного Суда по данному обращению окончательно и обжалованию не подлежит.

 

 

 

Уставный Суд

Калининградской области

№ 64 – О